Miércoles, 5 de Diciembre de 2007
LA AUTONOMÍA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
El 2 de octubre, organizado por la Comisión de Derecho Administrativo del CACBA, se llevó a cabo la conferencia “La Autonomía de la Ciudad de Buenos Aires”. En la oportunidad fueron expositores los Dres. Agustín Zbar y Dr. Federico Pinedo.
Palabras de apertura del Dr. Juan Carlos Cassagne
Buenas tardes. La Comisión de Derecho Administrativo de este Colegio ha resuelto reiniciar el ciclo de conferencias sobre temas de actualidad en derecho administrativo y también constitucional porque son campos que están muy vinculados, y nos ha parecido conveniente abordar el tema de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires.
Con ese propósito hemos invitado como expositores al Procurador General de la Ciudad, Dr. Agustín Zbar, y al diputado Dr. Federico Pinedo. Después reservamos un tiempo para algunas preguntas que pudieran surgir.
Presentaré directamente a los dos oradores. Convocamos al Dr. Zbar, primero, porque es un especialista en derecho constitucional y administrativo; ha escrito un trabajo muy profundo e importante para la literatura jurídica del derecho público sobre el tema de la autonomía de la Ciudad, tanto que en algún aspecto me ha convencido a mí, que era partidario de la tesis más ortodoxa que en una época negó la autonomía. Luego fui cambiando a medida que cambiaba el derecho, no porque yo quisiera cambiar, sino porque el derecho es algo que fluye, y cuando cambia hay que adaptarse a la realidad. Y entonces ya empecé a hablar de autonomía municipal como una categoría un poco distinta de la autonomía provincial, que así parece que es en la Constitución. Pero la verdad es que el Dr. Zbar, en la última charla que dio en el Instituto de Derecho Administrativo de la Academia, terminó por convencerme, y hoy soy uno de los adeptos a esta fiebre autonómica; por otra parte, responde a mis viejas ideas autonomistas más que conservadoras.
El Dr. Zbar, como todos ustedes saben, es el Procurador General de la Ciudad de Buenos Aires. Es también profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Buenos Aires; realizó un master de Derecho en Harvard; ha ocupado cargos muy importantes en la función pública de la Ciudad como subsecretario, legislador de la Ciudad y diputado nacional. En fin, es un hombre con una rica y vasta experiencia.
El Dr. Federico Pinedo es un gran político, a pesar de su juventud. Es especialista en derecho público, constitucional y derecho de las telecomunicaciones y de la defensa de la competencia. Ha sido concejal de la Ciudad, y tiene una faceta muy interesante que he descubierto recién ahora, porque yo no sabía que había escrito dos libros: De a caballo, editado por Dunken y Unidad y Enfrentamiento, editado por la Librería Histórica de Emilio Perrot. De modo que eso también revela una vocación por el bien público, por el interés común, característica de todas sus intervenciones.
Agradezco a ambos que hayan aceptado esta invitación, y con toda informalidad le voy a ceder la palabra al Dr. Zbar.
Exposición del Dr. Agustín Zbar
Buenas tardes. Muchas gracias Dr. Cassagne por haberme cursado esta invitación en nombre del Colegio de Abogados de la Ciudad, donde además es un honor compartir el panel con el diputado Pinedo.
En primer lugar, como definición global y hecho importante para tener en cuenta a mi juicio, es que en el mundo en que vivimos, en el mundo de la globalización, paradójicamente las autonomías locales son el nuevo nombre de las libertades civiles, ciudadanas. Esto es un concepto, algo para pensar.
Aquellos Estados que se integran a la globalización y, al mismo tiempo, maximizan las libertades de sus ciudades, de sus regiones, aumentan la capacidad de sus ciudadanos de ser también más autónomos o más libres. La autonomía, en buena parte de la literatura política actual, podría decirse que es el nuevo nombre de la libertad. Por eso no debe sorprender que la bandera de la autonomía porteña comience a tener arraigo en una sociedad que como todas, más allá de los vaivenes o de los momentos coyunturales, busca naturalmente mayores grados de libertad.
La autonomía de nuestra Ciudad fue consagrada como se sabe en 1994, en la Convención Constituyente de Santa Fe. Y se consagró de una manera desprolija, porque se incorporó un artículo 129 a la Constitución, que establece que la Ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de legislación y de jurisdicción, que elegirá directamente al jefe de Gobierno y que una Convención Estatuyente dictará el estatuto organizativo. Usó una terminología curiosa, porque no dijo poderes “legislativo”, “ejecutivo” ni “judicial”. No dijo “constitución” y no nos llamó “provincia”. Sin embargo, lo que trataré de sostener es que hay allí una verdadera autonomía provincial. Y los remito a ese artículo mío que creo es el que mencionaba el Dr. Cassagne; es un suplemento constitucional de la Ley, de noviembre de 2006, que salió con motivo de los diez años de la Constitución porteña, donde está dicho esto que trataré de sintetizar en pocas palabras hoy.
Digo allí que a mi juicio, esas diferencias semánticas de ningún modo justifican que se le dé a la Ciudad de Buenos Aires un trato distinto del que tienen las provincias en la Constitución Nacional. Quiero significar que cuando dice “facultades propias de legislación y jurisdicción” claramente está diciendo una Legislatura como las provincias y un Poder Judicial completo, que aplique los códigos de fondo del 75 inciso 12 como lo hacen todas las jurisdicciones provinciales con sus propios códigos de procedimiento. Y un poder ejecutivo como el de cualquier gobernador de provincia; de hecho nuestra Constitución porteña incorporó el título de “gobernador”, que yo no logré que Telerman quisiera usar, él prefirió llamarse “intendente”. Espero que el nuevo jefe de Gobierno electo se anime a usarlo, lo que ya es un símbolo, es una actitud de querer ser jefe de un gobierno provincial.
¿Por qué digo que no se pueden justificar distinciones entre la Ciudad y las provincias? En primer lugar, la jurisprudencia de la Corte, porque en definitiva quien le va a “poner el cascabel” al asunto es la Corte Suprema, solamente trató la cuestión de la Ciudad de Buenos Aires, su status jurídico constitucional (me resisto a usar la palabra naturaleza) en el fallo Gauna dictado en 1996. En él se debatía si el Congreso Nacional tenía capacidad para fijar la fecha de las elecciones y las condiciones en que se convocaba la primera elección de legisladores, o si lo debía hacer el jefe de Gobierno ya en funciones, que era Fernando de la Rúa. Gauna era el secretario de Gobierno e impugnó la constitucionalidad de la ley del Congreso, que iniciada por el presidente Menem convocaba a elecciones.
La Corte respaldó la constitucionalidad de esa ley, diciendo simplemente que la Ciudad no es una provincia, y está sometida a las restricciones que el Congreso le imponga. Dijo que por lo tanto ésta es una de las leyes que el Congreso puede sancionar en el marco del artículo 129, cuando prevé que “el Congreso dictará una ley que proteja los intereses del Estado federal en tanto la Ciudad sea capital de las autoridades federales”. Entonces la Corte estableció allí que cuando el artículo 129 dice que una ley defenderá los intereses del Estado federal, no habla de ley en sentido formal; no quiere decir una ley, quiere decir la legislación que el Congreso dicte. Es interesante apuntar que los cinco jueces que formaron la mayoría de ese fallo hoy no están en la Corte Suprema: dos fueron destituidos, dos renunciaron y uno falleció. Y hubo una disidencia muy importante de Petracchi, que no voy a mencionar ahora, pero que merece ser leída porque él es uno de los que permanecen en la Corte y ejerce mucha influencia. Además Zaffaroni fue constituyente, fue legislador y ha dicho muchas veces en su rol político y lo ha escrito también en algún artículo de doctrina, que no hay ninguna diferencia entre la Ciudad y alguna provincia.
¿En qué baso esta afirmación de que no hay diferencia entre la Ciudad y las provincias? Como digo, el argumento de la Corte, que repitió toda la doctrina, es que la Ciudad no está mencionada como provincia en la Constitución y no se menciona Legislatura, Poder Judicial, etc.; la terminología es distinta. Pero yo digo que es insostenible la distinción sobre la base exclusivamente semántica. En primer lugar porque el artículo 129 está incluido dentro del título “Gobiernos de Provincias”, la Ciudad está incluida dentro de las prescripciones que hacen a las provincias. En segundo lugar, un argumento que hace María Angélica Gelly (lo he discutido con ella en algún panel), pregunta si el artículo 121 aplica o no a la Ciudad, cuando dice que “las provincias conservan todo el poder que no han delegado a la Nación”. Ella contesta que no, porque la Ciudad no forma parte de los pactos preexistenes. Pero solamente catorce provincias formaron parte de esos pactos preexistentes, y nadie sostiene que todas las otras provincias que se crearon luego por ley del Congreso, no tienen el mismo poder no delegado.
Luego sigo diciendo: si a la Ciudad se le aplica la regla del artículo 121, toda la Ley Cafiero es inconstitucional. Porque en primer lugar, el artículo 2 de la Ley Cafiero invierte el principio del 121 al decir que “la Nación conserva todo el poder que por esta ley no le delega a la Ciudad”. No es la Nación la que delega el poder, es la Constituyente que lo hace. Y la Nación solamente puede sancionar una ley que proteja los intereses federales en el territorio de la Ciudad; no puede hacer otra cosa, porque la Constitución no se lo permite. Entonces, toda la discusión es: ¿cuáles son los intereses de la Nación que merecen ser protegidos en la Ciudad? La discusión semántica de si se llama o no provincia es imposible de sostener.
Por ejemplo, escuché hace 15 días decir desde el fondo del auditorio en el Colegio Público de Abogados, en un panel completamente anti-autonomista, que a la Ciudad no le corresponde la justicia propia, porque no está mencionada en el artículo 75 inciso 12, “porque de otra manera la hubieran puesto, hubieran dicho ‘las provincias y la Ciudad’”. La Ciudad tampoco está mencionada en el artículo 5.º, que prescribe que las provincias “deben dictar una constitución bajo el sistema representativo y republicano de acuerdo con los Principios, Declaraciones y Garantías de la Constitución Nacional, que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, educación primaria”. Y lo más importante “bajo estas condiciones el gobierno federal garantice a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”. Y el 6.º dice “el gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, repeler invasiones exteriores o a requerimiento de sus autoridades constituidas para sostenerlas, para restablecerlas” etcétera. Según ese argumento ¿quiere decir que no hay intervención federal posible en la Ciudad? Acá no dice la Ciudad, dice las provincias. No es imposible, porque la Constitución más adelante dicta que “el gobierno federal puede intervenir las provincias o la Ciudad”, pero en este artículo 6.º no está mencionada la Ciudad.
“Los actos públicos y procedimientos judiciales de una provincia gozan de entera fe en las demás” dice el artículo 7.º. ¿Quiere decir que los actos públicos y procedimientos judiciales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no gozan de entera fe en las provincias? ¿Somos los porteños un territorio diferente? Otro artículo dice que las provincias pueden celebrar tratados entre sí: ¿la Ciudad no puede celebrar un tratado con la provincia de Buenos Aires, no puede convenir?, de hecho lo hace todo el tiempo.
Hay otro lugar donde se habla de la Ley de Coparticipación Federal, el propio Gobierno nacional lo ha contradicho. El inciso segundo del 75º: “Corresponde al Congreso imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias”. ¿Quiere decir que el Gobierno nacional no puede imponer una contribución, un impuesto indirecto de manera concurrente con la Ciudad?; lo están haciendo, lo han convenido en el Consejo Federal de Inversiones. Es una facultad que el Ministerio del Interior y el de Economía han reconocido a la Ciudad, expresamente.
En el mismo capítulo donde se habla de los gobiernos de provincias, a continuación del 121, hay una cantidad de normas muy divertidas para discutir. Dice por ejemplo: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social, y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines […] También podrán celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación”, etcétera, luego dice: “La Ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto”. Lo que se está tratando de preservar aquí es que la Ciudad puede convenir junto con la Nación en el sentido de crear una región. “Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos con conocimiento del Congreso Nacional, promover su industria, la inmigración…” ¿La Ciudad no lo puede hacer? O cuando dice: “Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación”, ¿la Ciudad sí lo ejerce? “Ninguna provincia puede declarar o hacer la guerra a otra provincia” ¿Entonces la Ciudad sí puede hacerlo porque lo tiene permitido por la Constitución a contrario sensu, porque no está mencionada?
Toda esta discusión semántica de si la Ciudad está o no mencionada, realmente conduce al absurdo. ¿Es desprolija la Constitución?, evidentemente sí. No es el único lugar donde hay filtraciones, hay muchos artículos escritos que han mostrado algunas inconsistencias en la Convención Constituyente de 1994, y se resuelven con una interpretación sistemática de la Constitución. La Constitución no es la Biblia, no es perfecta, completa, donde no sobra ni falta ninguna palabra. Son teorías que ya no existen, nadie las sostiene, todas las constituciones, todos los textos legales tienen que ser integrados mediante una interpretación sistemática.
La pregunta de nuevo es: ¿cuáles son los intereses federales que de acuerdo a una interpretación constitucionalmente consistente del artículo 129 deben ser preservados? Son aquellos que surgen de la propia Constitución, no pueden surgir de otro lado; son las facultades que el Gobierno nacional tiene, ejerciendo, las que la Constitución prescribe. Son las del 75 en el caso del Congreso; son las del 99 y 100 en el caso del Presidente y del jefe de Gabinete. Y el Poder Judicial, artículo 116 y demás, Corte Suprema y tribunales inferiores. No hay otras facultades del gobierno federal que no estén en la Constitución, todas surgen de ella. Tener una policía local ¿es una facultad federal? No. Ejercer el control local de las calles de una ciudad cualquiera de la Argentina no es una facultad federal. El juego, ¿es una facultad del gobierno federal? No lo es, en ninguna provincia. No lo ha sido nunca, la Lotería Nacional solamente actuaba en la Capital Federal y en los Territorios Nacionales. Hay muchísima jurisprudencia, desde la creación de Lotería Nacional, que dice que es una facultad típicamente local, y que la Nación la ejerce con arreglo a las funciones que tenía en los Territorios Nacionales.
Del mismo modo, la justicia nacional u ordinaria era una creación necesaria que existía aquí y existía también en los Territorios Nacionales en tanto el gobierno federal ejercía funciones de administración local. Cuando han cesado esas funciones, o cuando hay una autoridad local, lo que corresponde es que ésta pase a desarrollar esas funciones. Y la llamada Ley Cafiero, que pretende proteger los intereses del Estado federal, de lo que no se ha ocupado es de eso, y sí de usurpar, de tomar para la Nación funciones que son típicamente provinciales o incluso municipales.
Por ejemplo, una inspección de Personas Jurídicas, en todas las provincias, desde la creación de la Nación ha sido una función típicamente provincial. ¿Cuál es el interés federal comprometido en el Registro de Personas Jurídicas? Yo estoy dispuesto a atenderlo, a escucharlo, se lo he preguntado a muchos expertos en sociedades, mi Procurador Adjunto es un experto en derecho comercial y sociedades, el Dr. Víctor Zamenfeld, y hemos dicho que por favor necesitamos un argumento que justifique que hay un interés federal comprometido en llevar un registro de personas jurídicas. Tal vez, porque históricamente se han asentado en la Capital Federal grandes empresas, éste es un argumento que se ha dado muchas veces. Pero en llevar el Registro, en mantenerlo, si se transfiriera a la Ciudad ¿qué interés federal se vería afectado? En el Registro de la Propiedad Inmueble ¿cuál interés federal se vería comprometido? ¿Acaso no hay inmuebles federales en todas las provincias argentinas?
Y así, si discutimos uno por uno de los artículos de la Ley Cafiero, sostengo que ninguno puede pasar un examen constitucional. Lo que sí nos debemos es un debate mucho más serio que despeje el fantasma de la cuestión Capital. Yo creo que desde la Constituyente del 94, en todo el tratamiento de la autonomía porteña, y después de la Asamblea, campeó el fantasma de la cuestión Capital, de la guerra civil que de manera intermitente afectó a la Nación desde 1860 hasta 1880. Desde que se modificó la cuestión de la Capital y se incorporó en el artículo 3.º de la Constitución, durante 20 años en la Argentina corrió mucha sangre para definir la Capital. Y yo entiendo que ese fantasma de que una autonomía plena de Buenos Aires podría derivar en algún tipo de enfrentamiento, que de nuevo produjera graves consecuencias para la vida del país, es lo que políticamente generó algo así como un manto de tolerancia hacia un avance sobre la autonomía: “Frenemos la autonomía porteña, porque si le damos rienda suelta puede derivar en algún desquicio.”
En realidad han pasado poco más de diez años de una autonomía que se va construyendo paulatinamente y nada eso ha ocurrido; al contrario, la mengua de la autonomía deriva cada vez más en un recorte de las libertades individuales, en una falta de ejercicio de un gobierno autónomo, en una falta de equiparación de los vecinos de Buenos Aires a la capacidad política que tienen los vecinos de cualquier otra provincia. No podemos dirigir nuestra propia policía, no podemos remover a los malos jueces, tenemos que ir a un procedimiento engorroso en el Consejo de la Magistratura de la Nación, donde no hay quien escuche. Me ha tocado vivirlo personalmente, es muy difícil que en el Consejo alguien preste atención a alguna cuestión que hace a un mal funcionamiento de algún juzgado de la Justicia nacional. Toda la atención está colocada en los juzgados federales a través del país, y si uno va con el Juzgado Civil número tal, son denuncias que no tienen eco, salvo que se lleven pruebas muy fuertes. Pero, si planteamos que “el juzgado anda mal”, no hay quien escuche.
La inmediatez en el gobierno, la capacidad de los porteños de ejercer sus derechos políticos como lo hacen en cualquier provincia, estoy convencido de que redundará en mucha más libertad, en mejor gobierno. Quizás hasta podamos construir un mejor gobierno (no lo hemos hecho en todas las instituciones porteñas, hay muchas que en el marco de la autonomía han repetido males que existen en instituciones nacionales). Pero por lo menos es una oportunidad, con mucha más dinámica, con mucha más acción, se pueda reformar y mejorar. Nada más.
Disertación del Dr. Federico Pinedo
Haciendo honor a mi condición de político que me atribuyó el Dr. Cassagne, voy a decirles que me parece que lo que la Constitución Nacional expresa respecto a la Ciudad de Buenos Aires es un pacto político, es producto de un pacto político. En realidad, hay algunos autores que sostienen que la Constitución Nacional misma es producto de un pacto político. Se afirma que no es una cosa jurídica ajena al poder, algo que cae un día en algún lugar del mundo y se transforma en la ley. No, es producto de las disputas por el poder -que es la materia de la política- que se zanjan en un momento determinado. Las constituciones, nos enseñaba el viejo Sánchez Viamonte, están hechas para resguardar los derechos de los individuos, de cada uno de nosotros, que sí son probablemente pre-políticos y que la Constitución reconoce. Y después, los constituyentes, en el pacto político, establecen una serie de instituciones tendientes a resguardar estos derechos personales de cada uno.
El sistema argentino eligió algún tipo de organización institucional, que es la representativa, republicana y federal. Y cuando llegó la reforma del 94, en realidad se reunieron el señor Alfonsín con el señor Menem en la casa del señor Caputo y modificaron la Constitución, en un toma y daca. El toma y daca es una manera vulgar de llamar al “pacto político”, que es la manera elegante que las futuras generaciones utilizarán. En el toma y daca lo único que le importaba a Menem era la reelección, y Alfonsín tenía algunas pretensiones políticas partidarias, como por ejemplo tratar de manotear algunos senadores, ya que de lo contrario el peronismo le ponía a todos, y el radicalismo, que era el partido alternativo, se quedaba sin ninguno o con muy pocos. Y algunas otras cosas por el estilo que no hacían al interés permanente de la Nación, pero sí al interés permanente de la Unión Cívica Radical (permanente según lo creía Alfonsín). Pero el radicalismo de la Ciudad de Buenos Aires era muy importante y siempre fue autonomista, siempre defendió la autonomía de la Ciudad; siempre propugnó que se pudiera elegir al jefe de Gobierno.
Hemos trabajado mucho, recuerdo, en el Concejo Deliberante impulsando esos temas. De modo que para Alfonsín y para el radicalismo era importante la autonomía de la Ciudad, y allí fue el “Núcleo de Coincidencias Básicas”. La pregunta es: ¿por qué una vez que se hizo el pacto político no se dijo que la Ciudad de Buenos Aires es una provincia? Yo creo que no se dijo por motivo de un pacto político. Si ustedes hablan con los representantes políticos del interior y les dicen que vamos a crear la Provincia de la Ciudad de Buenos Aires, los sacan corriendo, como nos sacaron corriendo este último año cuando pedíamos que nos dieran la policía con recursos. O si usted dice cualquier cosa a favor de los porteños en la Cámara de Diputados (ni decir en el Senado), lo sacan a los saltos.
El disgusto de Zbar porque limitamos la discusión a la policía me parece un disgusto simpático pero no justificado, porque en definitiva lo que hay que hacer es sacar una ley donde del otro lado son todos provincianos, no son juristas desesperados por respetar el derecho; más bien están desesperados por lo contrario. Había que sacarles algo, y les sacamos algo bastante importante.
Uno puede pensar desde acá, desde Buenos Aires, que esto es injusto. Que en realidad la Constitución le garantiza autonomía a la Ciudad y que nadie se la puede negar. Desde el punto de vista jurídico sin duda que es injusto, desde el punto de vista real recuerdo un par de cosas de nuestra historia que me impactaron. La primera es sobre un personaje admirado por mí, el general Lavalle. Leyendo las campañas de San Martín en el Perú, cuando los hombres hacían el acto heroico máximo y se iban a inmolar en una carga de caballería uno contra cien, iban al grito de ¡por Buenos Aires! Eran los porteños que estaban allí para liberar a América. Y los demás los odiaban, especialmente los venezolanos, los colombianos y muchos otros. Son famosos esos cuentos de las disputas de Lavalle con Bolívar, aquella vez que Bolívar le enrostró que era un mal educado porque había volcado vino en la mesa, y Lavalle tiró del mantel, rompió los platos y rompió todo y le dijo “yo fui educado en la casa de mis padres (porteños por supuesto) donde se cambia el mantel a cada plato”. Eso dijo a este especie de Napoleón americano, por lo chiquito y por lo dictatorial. Necochea hizo otro tanto; eso a mí me impresionó mucho por Buenos Aires. También leí a unos ingleses, creo que son los hermanos Robertson, que andaban junto con San Martín, dicen algunas malas lenguas que representando a los acreedores ingleses por el financiamiento de la campaña libertadora. Es un libro maravilloso, en el que describen las costumbres del Río de la Plata, desde Buenos Aires hasta el interior y hasta Paraguay, donde fueron a parar. Los Robertson relatan (el libro debe ser de la década de 1820) del odio que le tenía a los porteños la gente del interior: que los porteños se creían superiores, que eran insoportables, que se creían los dueños de la Argentina y demás. Me hizo gracia porque comprobaba que no fue una cosa cultural que vino después por la pelea de unitarios y federales, o por la política o lo que fuera, sino que ese odio existía cuando ni siquiera éramos país.
Entonces creo que por esa razón Menem el provinciano, cuando se sentó con el porteño Alfonsín (los provincianos les dicen porteños también a los de la provincia de Buenos Aires), y éste le pedía esta cosa que es la autonomía de Buenos Aires, el otro le concedió algo. Pero Menem era siempre tacaño en el trueque, en el trueque de tienda, y entonces no concedía todo. Resultó como en el cuento aquél: tiene color de león, ruge como un león, camina como león, etcétera pero no es un león. Aquí se dijo: ustedes quieren que les nombremos Provincia, no lo vamos a nombrar Provincia, pero las provincias ¿qué son?, son autónomas. Bueno, pongámosle “autónoma”, la facultad principal de las provincias. Además está el artículo 5.º que citaba Zbar, donde se dice que las provincias deben tener un sistema republicano. ¿Qué quiere decir? División de poderes, ejecutivo, legislativo, judicial; bueno, démosle esos poderes. Así que tiene color de león, ruge como león, es autónoma, tiene los tres poderes, pero no es un león.
Zbar dice que sí es un león, y yo digo lo mismo. Pero los que celebraron el pacto político no lo llamaron león. A mí me parece, para hablar en este ambiente docto, que “la verdad de la milanesa” es que lo importante es ir un poquito más atrás de las palabras y ver qué es lo que representan.
La autonomía de las provincias, en definitiva, es lo que los americanos tory llamaban el autogobierno, la facultad de gobernarse a sí mismos que tenían los pueblos. Eso está ratificado de una manera poética, como a veces pasa en la Constitución vieja nuestra (después se nos perdió la poesía), en el artículo 33, cuando dice que ninguno de los derechos y garantías de la Constitución pueden ser interpretados de manera contraria al principio de la soberanía del pueblo. Y es un poco esto, el autogobierno; ése es el sustento de la autonomía. La autonomía quiere decir, y no hay vuelta que darle, imponer su propia voluntad. Y el autogobierno es la democracia, y nada de la Constitución puede ser interpretado en contra del principio de la soberanía del pueblo.
En definitiva, lo importante es que los poderes de la Ciudad de Buenos Aires, más allá de provincia o no provincia, vienen del principio de la soberanía del pueblo. Este principio es un tema crucial en las instituciones argentinas, está a la par o por encima de cualquier otra cosa. Ninguna otra cosa de la Constitución lo puede contradecir. Por eso digo que si se va por detrás de la discusión de las palabras, se encuentra uno con la verdad. La verdad es que hay autogobierno, que hay sistema republicano de gobierno, y ya está. Después está la práctica, en la práctica, como dijo Zbar, es limitado lo que le permite la Constitución a la Nación Argentina. La Nación no es más importante que las provincias, es un residuo del poder provincial; lo que las provincias le han cedido, solamente eso es el poder federal, todo lo demás es poder provincial. El poder federal, que está limitado a sí mismo por el poder de las provincias, no puede limitar el principio de autogobierno de los porteños, que son argentinos y que están amparados por el artículo 33.
Lo único que puedo decir es que dentro de mis materias federales, que son las del artículo 75, yo voy a proteger tal y tal cosa, porque eso es lo que me delegaron las provincias; más allá no puede ir, sería ir contra el principio democrático. Así que la Ley Cafiero efectivamente es inconstitucional en muchas partes porque invierte el principio, pretende decir que la Ciudad de Buenos Aires tiene todo lo que los señores legisladores de las provincias le quieran conceder. Eso dice Alberto Fernández en estos días, que nosotros no entendemos la Constitución porque en realidad hay que acordar con las provincias cuánta plata le tiene que dar el Gobierno nacional a la Ciudad de Buenos Aires, lo cual es un disparate pero lo dice. Es una especie de Ley Cafiero bis lo que está haciendo. En realidad, las provincias no tienen absolutamente nada que ver; por fortuna las leyes y los decretos, además de la Constitución, aclaran el punto.
Aquí finalizo mi exposición, si después en particular hay algún aspecto de temas autonómicos podemos hablar, porque hemos presentado un proyecto de traspaso de la Justicia, del Puerto, de los Registros de Propiedad, de la IGJ, de bienes del Organismo de Bienes del Estado (ONABE) que tiene terrenos ferroviarios que no son utilizados para dichos servicios, y algunas otras cosas más. De modo que quedo a disposición de ustedes.
-Dr. Zbar: responde pregunta del auditorio
El argumento que yo cito corresponde a María Angélica Gelly. La profesora Gelly dice que los constituyentes de la Provincia de Buenos Aires, que concurrieron a la Convención en la ciudad de Santa Fe, que fueron elegidos por el pueblo bonaerense, consintieron en este cambio de status jurídico de nivel constituyente. No hay una sola reserva de un convencional constituyente de la Provincia de Buenos Aires que defendiera la devolución del territorio, y ahí es el cambio definitivo de status. El fantasma puede seguir vigente, pero no la devolución.
-Dr. Pinedo: Quisiera hacer un breve comentario. No la devuelven porque la Constitución dice lo contrario, sencillamente. La Constitución decía antes del 80 que el Congreso podía crear nuevas provincias, y que tenía que contar con la aquiescencia de la Legislatura de la provincia afectada. Pasó eso con Buenos Aires, y después los constituyentes dijeron que era una ciudad autónoma. Si le sacan un pedacito a Neuquén, y la Legislatura de Neuquén acepta, habrá otra provincia. Lo hacen porque es lindo el lago, después el lago se seca y ¿por qué no lo devuelven al territorio si se secó el lago? ¿Qué importa el lago?, la Constitución no dice lago seco o lago mojado. Yo creo que no es más complicado que eso.
La verdad es que la gran enemistad del interior con Buenos Aires obedeció a que las rentas de la Argentina estaban en poder de una provincia, que era la Provincia de Buenos Aires. Cuando se federalizó la ciudad de Buenos Aires, en el año 60, y la Provincia de Buenos Aires se incorporó a la Confederación, se resolvió que la Aduana era nacional, la Aduana era la caja (como dicen ahora la Caja Rosada). Ésa es la gran disputa, después pasa como muchas veces, que las disputas políticas se transforman en el calor de la pelea. Así vemos cómo en la pelea entre la izquierda y la derecha, por ejemplo, los de izquierda privilegian la igualdad sobre la libertad; los de derecha privilegian el orden sobre la libertad. Pero cuando los de la izquierda plantean en qué consiste su pelea, dicen que los otros quieren que haya desigualdad, son los antipatria, son el antipueblo. Y la verdad es que no hay nada de eso, lo que pasa es que los de la derecha defienden un valor y ellos defienden otro valor. Pero no es una pelea entre el valor y el antivalor. Es como si uno dijera desde la derecha (que a veces lo dicen) que los de enfrente defienden el “des-orden”, puede que no defiendan el desorden.
Lo mismo ocurre con la pelea de los de Buenos Aires con las provincias; estamos discutiendo sobre la caja nacional durante toda la historia argentina, ése es el interés verdadero que hay debajo de la discusión, pero algunos de los contrincantes hacen como que pelean contra los porteños, “que se quedan con todo”. Sin embargo, miremos quiénes son los porteños que se quedan con todo: el general Roca, tucumano él; Carlos Menem, riojano él; Néstor Kirchner, santacruceño él. ¿Quiénes son los porteños que se quedan con todo? Los que se quedan con todo son los que tienen el Estado nacional! La pelea de verdad sigue siendo la de la caja, y sigue siendo del Estado nacional contra las provincias. El Estado nacional se apropia de los recursos de las provincias y ha conseguido dar vuelta este cuento, pasando de ser un Estado de poder residual a querer ser un Estado de poder principal, y que las provincias queden con el poder remanente. Eso es contrario a lo que dice la Constitución, pero los “príncipes nacionales”, como dice Juan Llach, están encantados, porque todo el mundo cree que están discutiendo contra los porteños y no contra ellos. Es un salvoconducto maravilloso cuando uno es santacruceño o riojano, por ejemplo.
-Dr. Cassagne: Respecto a lo que decía Pinedo recién, que la lucha era por la “caja”, dicha reforma resolvió en definitiva que los derechos de importación, que eran el recurso más grande, pasaran a ser provinciales en el año 1866. Después ¿por qué no fueron provinciales? Porque Mitre asumió el gobierno nacional y necesitaba esos recursos para la Guerra del Paraguay. Entonces se cambió lo que decía la Constitución y otra vez la caja pasó a la Nación. Eso reforzó los sentimientos anti-porteñistas que habían existido durante todo el Virreinato del Río de la Plata, siempre. Pinedo tiene razón, uno lee cualquier libro de esa época, cualquier crónica, y hay referencias a esto.
Pero después, el problema de la autonomía reaparece con la cuestión Capital. La generación del 80 lo soluciona bastante bien a mi juicio, durante un tiempo hubo un interés nacional. Aún así considero que subyace en todo esto el peligro de que exageremos la autonomía. Por eso tiene razón Zbar cuando dice que no está muy convencido de mi cambio de posición, porque yo creo también en los fantasmas que menciona el Dr. Roca.
Yo creo en la autonomía, eso sí, creo que la Ciudad tiene autonomía, pero opino que en todo esto flota algo más importante, que es la concepción del Estado federal. Yo no logro que ningún provinciano entienda esta concepción del federalismo argentino. Porque en el federalismo -algo he opinado ya- la Nación no es de los porteños, la Nación es de todos, es el gobierno de todos. Y es precisamente crear un poder único fuerte, al que las provincias no le cedieron nada, la que le cedió fue la Constitución. Cuando hablo de las facultades delegadas, no lo digo en el sentido del derecho romano, sino al del derecho norteamericano, de facultades atribuidas. Atribuidas por esta Constitución, por eso yo tampoco estoy de acuerdo con la interpretación de que la Nación conserva todo el poder que no le delegó a la Ciudad. Eso me parece otro disparate, porque si estamos creando una entidad autónoma, la tenemos que crear con todas las facultades que tiene. Después se puede discutir qué cosas, qué materias convendría que sigan en la órbita del Estado federal, con un sentido práctico, y cuáles no, cuáles hacen a la autonomía provincial. Por supuesto, la solución que da Zbar es una solución jurídica impecable, porque sostiene la tesis de autonomía y entonces todo lo demás estaría mal. Habría que ver, caso por caso, materia por materia, en qué aspectos es conveniente mantener eso para evitar la duplicidad de jurisdicciones, que es lo que nos está frenando en la Argentina.
Una buena política sería difundir, al propio tiempo que la tesis de la autonomía de la Ciudad, cómo es la concepción del Estado federal. Es un tema que no ha logrado todavía instalarse en la entraña del pensamiento de los provincianos.
-Dr. Zbar: Coincido absolutamente en que el análisis debe ser caso por caso. A propósito no mencioné el Puerto, y para tener otra amable discrepancia de política con el diputado Pinedo. Me parece que el Puerto es sumamente complicado, que es el fantasma de los fantasmas de la cuestión federal. Si tuviera que hacer una lista, al puerto lo colocaría en último lugar, porque es sumamente sensible. Además, el Puerto de Buenos Aires no es cualquier puerto de la Argentina; es un puerto que sirve a la Argentina. Verdad, ahora hay algunos puertos cerealeros importantes, pero Buenos Aires sigue siendo el gran puerto de la República. Es el gran puerto de importación, es el gran puerto de contenedores, y es aprovechado por todo el país. También creo que el tema del ferrocarril es complicado, porque hay terrenos del ferrocarril en todas las provincias, habría que estudiar el tratamiento del tema en el resto del país. Parece que las cuestiones que tienen que ver más con la administración y no con los emblemas, despejan un poco los fantasmas.
-Dr. Cassagne: El tema del Puerto es muy difícil, es un problema incluso de geopolítica…
-Dr. Zbar: Perdón, además los puertos fueron nacionales y siguieron siendo federales hasta hace aproximadamente diez años.
-Dr. Cassagne: Pero fíjense a quienes les hemos dado el puerto nosotros en definitiva, a los chinos y a los árabes. Hay una firma norteamericana que está pujando por tener un establecimiento de esta naturaleza y no lo consigue. Hay una suerte de mafia, de intereses muy grande, que solamente se rompería si pasa a la Ciudad, yo pienso así.
Pregunta referida a ingresos tributarios, derechos de importación.
-Dr. Pinedo: La Constitución dice que los impuestos del comercio exterior son federales, y eso me parece bien porque se supone que esos fondos le deberían alcanzar al Estado nacional para pagar sus pocas funciones, que son las del artículo 75, y después, si hace falta puede ir concurriendo con las provincias en otros impuestos. Sucede que se ha dado vuelta eso, ahora la Nación conserva el 70% y las provincias, que tienen que recibir recursos de acuerdo a sus competencias dice la Constitución, se quedan en conjunto con el 30%.
En cuanto a la policía, digo que no es un tema jurídico, de nuevo es un tema de poder. Desde el 94 hasta ahora nadie había dicho nada, ahora surgió porque un señor que acababa de sacar el 60% de los votos manifestó su voluntad política de tener la policía para dar seguridad. Y además porque el 28 de octubre habrá una elección nacional, y este señor dijo: si no me dan la policía vamos a hacer una pueblada en contra del Presidente. El Presidente no quiso “bancar esa parada” y fueron a negociar, y sabemos que la negociación es pura política. Si me preguntan a mí, yo diría que al Presidente mucho no le importa tener la policía o no tenerla. Es una persona que se ocupa de pocas cosas, de las cosas que le interesan a él, y del resto no se ocupa nada, y de hecho casi no se gobierna en los demás temas. No solamente no se ocupa sino que todos le tienen miedo y entonces nadie hace nada, por las dudas. La policía no le importa nada al Presidente repito, no así a su ministro, el jefe de la Policía, a quien le importa mucho, que ni soñando va entregar ni un vigilante. ¿Cuál es ese afán policíaco de Aníbal Fernandez?, es una pregunta interesante que me abstendré de contestar. Pero digamos que la policía no es de los cuerpos más limpios que existen; desde Adán para acá, la Policía Federal no es uno de los lugares impolutos que uno pueda citar. Pero por algún misterioso motivo, Aníbal Fernández se lo quiere quedar, al punto de ni siquiera sentarse a conversar el tema, cosa que ha logrado con bastante éxito. Repito que al Presidente no le importa retenerla o darla, además él ya se va. La última vez que conversamos con el Gobierno este tema, después de que Macri volviera a pedir una audiencia con el Presidente ya sancionada la Ley, Kirchner dijo: ¿para qué quiere verme de nuevo, si ya nos vimos y ya se hizo la Ley? Mi respuesta fue que nos queremos ver de nuevo para discutir cómo es el traspaso, negociar sobre cómo avanzamos. Entonces, el Presidente dijo que no, que si Macri quiere, él le consigue una audiencia con Cristina [risas]. Claro, se va el 10 de diciembre y para qué quiere comprarse un lío con Macri.
De manera que ese es el status, la discusión va a seguir siendo política, va a seguir siendo de poder. La ventaja del Gobierno en esta negociación (ustedes como abogados saben esto de las negociaciones) es que tiene la policía; la ventaja de Macri es que tiene los votos. La desventaja que tiene Macri es que a medida que pase el tiempo se puede ir deteriorando el poder de los votos, mientras que los otros siguen teniendo el poder de la policía, de modo que a ellos les conviene hacer largas y a nosotros nos conviene hacer cortas. Y haremos esa negociación en términos probablemente duros, porque Macri no es un señor de arrear tan fácilmente, de hecho, la gente del Gobierno en estos últimos días no puede creer que hayan tenido una reunión, que se haya tenido la amabilidad extraordinaria de recibir a un señor opositor -concesión inusitada en este Gobierno-, y que además, el señor opositor después haya ido a la prensa y les haya dicho que son malos y que quieren atropellar al pueblo, y después que siga insistiendo en que el ministro tal es un señor que solamente entorpece, etcétera. Realmente no lo pueden creer, pero Macri es también un chico malcriado y no está acostumbrado a que lo arreen. Esto indica que tendremos una discusión interesante y seguramente dura con el próximo gobierno, que por ahí termina diciendo que, visto el caos que hay en la seguridad, mejor que se lleve la policía este muchacho y que se arregle.
Palabras de cierre del Dr. Cassagne
Señores, me parece que es una hora prudente para retirarnos, yo les vuelvo a agradecer a los invitados de hoy su presencia y sus excelentes reflexiones, y a ustedes, los oyentes, que nos hayan acompañado. Muchas gracias. |
