Lunes, 30 de Abril de 2007
Presentación del libro “EL AGUJERO NEGRO: GASTO PÚBLICO Y POLÍTICO” del Dr. José de San Martín
El 21 de marzo, ante una numerosa concurrencia, se presentó en el Colegio el libro “El agujero negro: gasto público y político” de nuestro consocio, Dr. José de San Martín. La presentación estuvo a cargo del Dr. Sánchez Maríncolo.
Palabras de del Dr. Sánchez Maríncolo
Les aclaro que para mí el pedido del Dr. José de San Martín, me produjo un impacto notable. Porque consideré no estar en condiciones de poder presentar el libro y sobre todo de hacer un intento de análisis de un tema tan complejo, tan oculto y hasta esotérico como es el problema del “presupuesto”.
Yo encaré el hecho de presentar este libro como una suerte de viaje; hay muchos autores que utilizan la metáfora del viaje para incursionar en un asunto. A mí este tema me produjo una cierta des-jerarquización propia, porque es muy difícil llegar a entender todo lo que el autor ha analizado con tanta profundidad, y entonces decidí enfrentarlo desde un doble punto de vista. En ese viaje un carril iba a ser destinado a este asunto tan serio del presupuesto, y en el otro carril intentaría marcar el aspecto del control de constitucionalidad, algo sobre lo que estoy escribiendo bastante.
En este caso hay dos temas, además de estas dos vías comentadas: uno es el libro en sí mismo, y el otro es la personalidad del Dr. José de San Martín. A pesar de que como él dice nos conocemos desde hace muchísimos años, y a pesar de la amistad que tengo con él y con el grupo que nos reunimos permanentemente, no tengo la posibilidad de hacer una semblanza sino a través de lo que voy a leer de toda su actividad pública y privada.
También he confeccionado una serie de anotaciones y escritos como generalmente se hace de un libro, y sobre todo cuando es un libro de semejante intensidad. El Dr. San Martín reconoce una circunstancia muy grata, y es que sus padres fueron dos genuinos educadores. Y le han transmitido, posiblemente a fuerza de insistir, una apetencia de saber, de estudiar, de perfeccionarse, y realmente su vida profesional y de funcionario ha sido notable y exitosa. Comenzó sus estudios en el Colegio Nacional de Buenos Aires y luego ingresó en la Facultad de Derecho. En aquel momento era la Facultad de Derecho, que después se transformó en el ‘club’ de Derecho y Ciencias Sociales, para desgracia de nuestra profesión.
Acá comienza el aprendizaje del Dr. San Martín con respecto a este tema, que después va a explotar en el libro. Digo explotar desde el punto de vista de sacarle consecuencias inusitadas, porque encamina el tema hacia la profundidad del presupuesto, analiza exhaustivamente varios presupuestos, y también analiza la constitucionalidad de cierto tipo de actitudes, normas e inclusive contenidos de los presupuestos.
Les digo que al mismo tiempo de ingresar a la Facultad ingresó también como auxiliar suplente en la Dirección de Sumarios de la Municipalidad de Buenos Aires. Estuvo en una oficina que tenía variadas competencias, lo cual le permitió ampliar sus conocimientos, ejercitar sus estudios de derecho y conocer de cerca determinados temas. Se recibió de abogado y paralelamente siguió su desempeño en la Municipalidad, pero ahora como letrado. En 1962, después de haber desarrollado una actividad municipal realmente interesante, fue designado Subsecretario de Gobierno, Justicia y Culto de la Provincia de Santa Fe. Allí tuvo una intervención realmente importante en el estudio y la promulgación de rasgos probablemente novedosos que hay en el Estatuto del Personal Civil de Santa Fe. Y Pepe logró trabajar, concretarlo, de modo que el Poder Ejecutivo lo aprobó. También como Subsecretario le encargaron provisoriamente la titularidad de la cartera, pero como él había llegado conjuntamente con el ministro saliente, se retiró solidariamente por vía de renuncia.
Al poco tiempo lo designaron vocal del directorio del Banco de la Provincia de Buenos Aires, y allí comienza otra etapa de su carrera. Su mandato fue renovado en 1966 y por último cesó allí cuando fue designado Ministro de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. En su cartera estaba la posibilidad de la selección y creo que también la designación de magistrados, no sé si también propuestos por el Poder Ejecutivo.
Finalmente dejó el cargo público y se dedicó a la actividad profesional, en la cual tuvo realmente notorio éxito, tanto desde el punto de vista de su nivel académico y profesional, cuanto desde la consiguiente retribución que puede tener un abogado actuante por vía de sus honorarios.
Esta carrera suya ahora se cristaliza en este libro que, la primera impresión que tuve al abordarlo fue pensar ¡qué difícil es! Porque el tema es realmente de una enorme profundidad y de un tratamiento tan exhaustivo que realmente asombra. Hay otra obra, que me pidieron la presentara con una nota en La Ley, un libro sobre Derecho Constitucional Financiero, de Guillermo Horacio Corti, también de una enorme profundidad. Pero hay una diferencia conceptual muy evidente: en este caso San Martín se mete directamente en todo el análisis de los presupuestos vigentes, que son tres, y además hace también el análisis de la parte constitucional que puede tener una vinculación inminente con el tema presupuesto.
Puede decirse que hay una circunstancia muy curiosa y característica en este libro, y es que no se trata de un estudio, de un tratado, de un complemento, de un ensayo. Se trata pura y objetivamente de algo concreto: un agujero negro, gasto público y gasto político. Es decir que no pretende crear una situación filosófica o jurídica sobre el derecho presupuestario digamos, sino que va a un análisis a fondo del hecho.
Este libro de San Martín El agujero negro: gasto público y político repetimos, es un extenso, completo y profundo análisis del presupuesto. Pero además incursiona en temas de derecho constitucional y se vincula con ítems de mucha importancia institucional. Por ejemplo, esos variados ítems que desarrolla prolijamente atienden a la clasificación del gasto, a la cual le da una importancia muy especial. Desarrolla un capítulo dedicado al análisis de los recursos. Todos sabemos que el presupuesto es una conjunción de recursos que ingresan a las arcas del Estado para satisfacer necesidades de la comunidad, y al mismo tiempo para satisfacer también las necesidades en el mantenimiento del Estado como poder. Un aspecto muy importante y que también lo desglosa en varios ítems, es la naturaleza del gasto. Y por último habla también de la deuda externa.
En el capítulo sobre la naturaleza del gasto, hace una profundización de varias áreas muy sensibles a toda la estructura nuestra. Lo primero que toca es la educación; luego seguridad y defensa, otra de las áreas que en este momento tiene una relación no sólo de emotividad con todos nosotros, sino de necesidad imperiosa de hacer algo. Por último habla de cómo opera el gasto en la administración central, en el Poder Judicial, y además extiende el estudio -de naturaleza crítica como en todos los casos- del gasto público en las jurisdicciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe, principalmente.
Hay temas del aspecto analítico de cada uno de los presupuestos, que provocan realmente estupor. Quienes nos desempeñamos en el ámbito judicial, sabemos que en definitiva existe toda una serie de problemas respecto de lo que implica el presupuesto con relación al sistema de justicia. Pero yo nunca hubiera observado, como señala San Martín, que en el presupuesto 2004 la porción afectada al Poder Judicial era el 1,58% apenas. Entonces pensamos que la estructura constitucional nuestra, que deriva de la Constitución de Estados Unidos, tiene un apoyo completamente frágil, por no decir reticente. A pesar de que también, analizando la composición del Poder Judicial, como en los otros poderes, llegamos a determinar que ha habido una enorme evolución de sus estructuras, desde el punto de vista cuantitativo.
Pero significativamente donde más asombra sobre todo en cuanto a que resulta la cabeza del Poder Judicial, es en la Corte Suprema, que debería ejercer el control de constitucionalidad. Yo he cuestionado en varias oportunidades la falta de concordancia de los fallos de la Corte en los fundamentos, tal que no existen en sus últimos fallos holdings capaces de concretar una doctrina judicial de recepción por parte de los tribunales inferiores. Debemos recordar los tiempos de la Corte en que había dos secretarías letradas y considerar que hoy hay nueve secretarías, de las cuales ocho son de tipo jurisdiccional y una administrativa. Pero lo curioso es que existen, además de esos nueve secretarios generales casi doscientos secretarios, prosecretarios y sobre todo relatores. Es decir que la diversidad, la situación de enorme dispersión de toda la estructura burocrática, también ha alcanzado a la Corte Suprema.
Cuando San Martín realiza el análisis de control de constitucionalidad en el sistema y el régimen del presupuesto, hace una referencia eminente a autores de la talla de Ricardo Dalla Vía, Susana Cayuso otra distinguida constitucionalista, y María Angélica Gelly, alguien por quien tengo especial reconocimiento. Y en ellos se sustenta el autor para analizar, por ejemplo, algo de importancia sustancial en nuestra estructura constitucional a partir de 1994, como son los Decretos de Necesidad y Urgencia.
Las conclusiones que extrae San Martín de la naturaleza abiertamente inconstitucional de la mayoría de los DNU, vinculados con la modificación del presupuesto, son de notable impacto. Nosotros entendemos que existe, aunque no determinada dentro de lo que comúnmente manejamos como derecho constitucional, una referencia a lo que puede ser el constitucionalismo de naturaleza presupuestaria. Porque en el artículo 75, inciso 8º de la Constitución se establece la necesidad de la creación de un presupuesto anual sobre la base de las pautas, baremos y principios marcadas en el inciso 2º del artículo 75, totalmente modificado en el 94. De ahí deriva el control de legalidad con respecto al presupuesto. De cualquier manera, el inciso 8º es el que nos encamina hacia aquella norma que dispone que el presupuesto anual debe fijarse sobre la base de los supuestos que taxativamente establece el inciso 2º mencionado.
El autor incursiona también críticamente en lo que a veces hemos denominado ‘las normas constitucionales incompletas’. Dentro de la doctrina constitucional hemos llegado últimamente a determinar una corriente que tiende a insistir sobre el estudio de las normas constitucionales incompletas, aquéllas que lamentablemente establecen pautas y principios. Las que establecen las garantías son concretas, pero éstas son todas aquellas que necesitan la reformulación del poder constituido, y ése es uno de los grandes problemas que tenemos, porque las leyes que resultan de la actividad de ese poder constituido, que es el Legislativo, en muchos casos no receptan las pautas constitucionales ni responden a ellas, y porque el Poder Judicial no cumple en forma integral el control de constitucionalidad.
También San Martín hace un análisis muy interesante de algo que él no cataloga ni califica, pero que sí cierta doctrina del constitucionalismo presupuestario denomina como las funciones ‘hacendales’, referidas a la hacienda. Porque el jefe de gabinete, de acuerdo con el artículo 100, inciso 7º tiene una función: “ejecuta el presupuesto y hace recaudar las rentas de la Nación”. Como consecuencia de ello, nos encontramos con que a través de una norma que ha sido incorporada con raigambre constitucional (artículo 76), la delegación legislativa también se da en el caso del presupuesto y de sus limitaciones como norma de entidad constitucional, y ha hecho modificaciones de tal forma que las delegaciones legislativas son notables.
Curiosamente, las facultades que tiene el jefe de gabinete a través de estas delegaciones que se han concretado en no menos de siete leyes, violan todo el principio de la limitación constitucional. Además, del comentario que hace San Martín podemos extraer una serie de principios de suma importancia y que aunque no son novedosos, están muy bien determinados, que son las violaciones a los preceptos constitucionales. Por ejemplo, a través de las modificaciones que puede operar el jefe de gabinete, se llega a transgredir el principio de equidad presupuestaria. Esto tiene vinculación con un tema esencial, que es de qué manera el presupuesto debe prever cómo se alimentan las arcas del Estado con los impuestos, tasas y contribuciones. Pero en la mayoría de los casos y con las modificaciones presupuestarias que se han hecho, se violan los conceptos subyacentes de la equidad presupuestaria.
Estos principios deben ser simétricos y además no pueden ser materia sino de progresividad con ecuanimidad. Otro de los principios que se violan en estas modificaciones, es que al Ministerio de Trabajo le corresponden en el presupuesto casi el 40% del total, es lo que puede implicar la solidaridad recaudatoria. El principio inserto en el artículo 28º de la Constitución, el de legalidad, atiende a que debe haber igualdad, equidad y fundamentalmente legalidad. Y prácticamente en todas las modificaciones de la estructura presupuestaria hechas por vía de las interpretaciones del jefe de gabinete, ninguno de estos principios se han tomado en cuenta.
Otro de los temas esenciales, con una raíz constitucional notable dada en el artículo 76, es la norma prohibitiva expresa en cuanto a que el Poder Ejecutivo no puede adoptar decisiones en materia tributaria. Las facultades se han delegado a alguien que no tiene representación, en la persona del jefe de gabinete, que a su vez puede ser reemplazado por decisión presidencial.
Por último ¿de qué modo opera el control de constitucionalidad? Nosotros sostenemos, al igual que lo hace María Angélica Gelly, que el control de constitucionalidad le corresponde esencialmente al Poder Judicial, pero además también le corresponde a todo el mundo. Cuando se le envía una ley votada por el Congreso al Presidente de la República, para su homologación y aprobación, tiene que ejercer ahí el control de constitucionalidad, y no lo hace. El caso más dramático de las falencias de este control, está en el Poder Legislativo, que es en esencia quien debe ejercitar el más profundo control primario de constitucionalidad. Estas falencias del legislativo se han evidenciado en algunos de los fallos recientes de la Corte Suprema.
También el autor habla del control legislativo externo, que es expofacto, y recalca que es un control que se diluye en el tiempo. Y que además el control de legalidad que tiene la Auditoría General de la Nación, según el artículo 75 inciso 8º comprende el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la administración pública, centralizada y descentralizada, que se ejerce en forma esporádica en algún asunto determinado. Inclusive cierta jurisprudencia de la Cámara Contencioso Administrativa Federal también ha dado la posibilidad de que la Auditoría General (dependiente del legislativo), pueda entrar en el análisis de la prestación de los servicios públicos. Una sola vez se hizo tal control, y parcialmente.
El otro tema del control que realmente es risible, es el de la SIGEN, la Sindicatura General de la Nación, que depende del Poder Ejecutivo. Está estructurada por ley con el rango de Secretaría de Estado y por supuesto casi no ha hecho ningún tipo de controles.
Para redondear la apreciación, lo exhaustivo del estudio que ha hecho San Martín con respecto al presupuesto, nos hace posible seguir toda la problemática que ha desarrollado, en un trabajo que en verdad es excelente. Felicitaciones al Dr. San Martín.
Palabras del Dr. José de San Martín
El Dr. Sánchez Maríncolo, que ha tenido la gentileza de presentarme y de presentar el libro, es un hombre versado en derecho constitucional, aunque él diga lo contrario. Por eso no ha podido menos que exponer parte de lo que sabe y que nos ilustra a todos, y yo le agradezco que no se haya limitado a la presentación simple que hubiera podido esperarse.
Ustedes se preguntarán por qué titulé al libro “Un agujero negro...”. Es porque si vamos a analizar el presupuesto de la Nación, los gastos públicos y el resultado que advertimos en cada uno de los sucesos que comentan las noticias, creo que es apropiado buscar en el cielo el modo cósmico en que se presentan ciertos fenómenos de la naturaleza, en que la materia es tan comprimida, tan compleja, que no deja pasar ni la luz y que atrae a todo aquello que va pasando en su circunstancia. Es más o menos lo que ocurre con el gasto público, que es absorbido con distintas aptitudes de aplicación.
Hice este trabajo, en primer lugar, porque creo que cada uno de nosotros tiene cierto deber consigo mismo, con aquellos que le dieron la vida y con la gente que lo rodea y son sus amigos, de dejar algo que signifique la expresión de un esfuerzo de ser útil a la sociedad a la que pertenece. El otro motivo es aquél que nos llama a asombro y que nos halla enfrentados a realidades nacionales, que uno preferiría no haberlas vivido y que si las vive, quisieran que terminen pronto.
El gasto público es, en esencia, toda operación, toda compraventa de servicios, toda disposición dineraria efectuada por un funcionario público autorizado por ley, que no tiene contraprestación y que permite sostener los distintos estratos de la administración pública, ordenarlos y calificarlos. El estudio del gasto público comenzó a hacerse cada vez más necesario a partir de los déficits recurrentes que tuvo el país, en especial desde finales de los años 40. Eso dio origen a que dichos estudios se llevaran a cabo en la forma de un documento importante que es el estudio realizado por FIEL en su momento, ejecutado por el ingeniero Solanet y dirigido por el Dr. Roberto Alemann.
El presupuesto es una ley anual, en la que se reúnen las bases necesarias para determinar cuáles van a ser los gastos del Estado y los posibles recursos. Se elabora en la Subsecretaría de Presupuesto, de la Secretaría de Hacienda. Es una oficina de no mucha relevancia física, pero a ella acuden gobernadores, ministros, directores, etc., todo funcionario que procura ampliar las partidas que le corresponden a su respectivo organismo; y allí se necesita gente capacitada. Un inglés llamado Northon Parkinson escribió un libro, La ley de Parkinson, que presenta una pirámide invertida, con el vértice abajo, donde hay un señor que sabe mucho y que sostiene una enorme estructura sobre él. Y creo que ésa es una gran verdad, en cuanto a que en toda oficina pública o privada hay uno o dos o cinco que saben en serio, y los demás viven aprendiendo y ejecutando lo que éstos saben.
En el Ministerio de Economía, o en la Secretaría de Hacienda, durante muchos años el Dr. Cayetano Liciardo fue quien sabía ordenar el presupuesto y quien lo expuso con verdadera galanura y eficacia. También hacen falta expertos en el Poder Legislativo, que por orden constitucional tiene que aprobar y realizar el presupuesto. Ese Poder, dividido en distintos sectores, tuvo en el diputado Lamberto el expositor del intrincado presupuesto para el Partido Justicialista, y en la Unión Cívica Radical fue el Dr. Baglini, que alguna vez ha expuesto en nuestro Colegio para el Día del Abogado. Ambos han cesado en sus funciones de legisladores, pero por fortuna se sigue contando con su colaboración, el PJ ha contratado los servicios del Dr. Baglini como asesor en esta materia.
¿Qué factores motivan la forma de aplicación del presupuesto? (sobre todo me refiero a los gastos). Son factores muy variados, que van desde la utilidad pública hasta la disconformidad ideológica. Y entonces se producen formas diferentes de asignar partidas a fines que son comunes año tras año. Se lo clasifica al presupuesto de acuerdo a una excelente versión que hace el Ministerio de Economía, donde establece los organismos a los que se aplicarán, la finalidad del gasto, el tipo del gasto, si son en capital o si son de funcionamiento, entendiendo por tales el cuantioso pago de sueldos, que representan el 91% del presupuesto. Y en el mejor de los casos para gastos de inversión de capital, que son aquéllos que pueden posibilitar obras y servicios capaces de generar otros recursos, éstos nunca en los últimos años excedieron el 9%.
Los episodios vividos por el país en los últimos años dieron lugar a un esfuerzo para tratar de encauzar tanto la organización financiera como la inversión, y a esos efectos se promulgó primero la ley 24.156, que ordena las finanzas del país, crea los controles necesarios y da las pautas para llevar a cabo la elaboración y la ejecución del presupuesto. Poco después vino la ley 24.354, de Inversiones Nacionales, que también apunta a la aplicación del gasto.
Arribamos al año 2002/2003 con el cataclismo económico que sufrió el país, y entonces se dictaron dos leyes, la 23.696 de Reforma del Estado, y la 23.697 que trata de asignar facultades extraordinarias al Poder Ejecutivo, que no las tenía antes y que tampoco le correspondían desde el punto de vista legal. Recién la Constitución de 1994 permite incorporar normas que, partiendo del reconocimiento de nulidad de toda disposición legislativa que emane del Poder Ejecutivo, establece no obstante que en casos de necesidad económica, urgencias específicas o situaciones de conmoción que pudieran poner en riesgo el orden social, puede el Ejecutivo hacer uso de esas facultades, que le son delegadas por el Legislativo.
He aquí que cada uno de los presupuestos que siguieron al 2003 tienen una cláusula delegando en el Poder Ejecutivo las facultades legislativas necesarias para conservar ese orden social, excepto cuando se tratare de tributos, de cuestiones penales, o relativas a los partidos políticos (producto quizás de una confluencia de voluntades de quienes en ese momento desempeñaban la presidencia del PJ, el Dr. Menem, y la presidencia de la UCR, el Dr. Alfonsín).
A raíz de esa delegación, año tras año se han ido consignando como normas positivas la posibilidad de ejercer esas facultades extraordinarias, y sin duda que lo han hecho. La doctrina en general acepta la posibilidad de que esas normas sean vigentes, válidas y eficaces. La Dra. Gelly, que mencionó mi presentador, pone el acento en el carácter presidencialista de nuestra Constitución, y fundamentalmente, más que la constitución escrita, lo hace el consenso social, de que es el Presidente quien dispone en buena medida la marcha de los destinos del país. En consecuencia, hacia ese Poder Ejecutivo que es unipersonal, se derivan las facultades extraordinarias para actuar mediante Decretos de Necesidad y Urgencia, limitados por la propia Constitución, pero que en el uso práctico aparecen con frecuencia, se publiquen o no.
En este sentido se producen incrementos presupuestarios no previstos de un orden singular. Creo conveniente destacar que en el presupuesto de 2006 hubo un 15% de incremento en materia de gastos, y en el de 2007 aparentemente será un 22%, lo que significaría un aumento de $ 25.000 millones sobre el gasto autorizado. Cuando uno advierte esas sumas tan importantes debe preguntarse cuál es el destino de ellas.
Las dos últimas adquisiciones que hizo la Fuerza Aérea datan de los años 1980 y 1982. Son un equipo Westinghouse y un equipo Righton adquirido a Inglaterra este último, y no se tiene conocimiento de nada posterior, según la exposición que la Fuerza Aérea y el Ministerio de Defensa hacen por Web, donde lógicamente tendría que publicitar aquello más moderno, lo mejor que tengan, como lo hacen respecto de las aeronaves. Lo último que consta es la adquisición en 1982 de un radar marca Westighouse.
¿Qué significa eso? Yo aludía en algún momento a que la derivación de los recursos no sólo va en función de necesidades, sino a veces en funciones ideológicas. Se puede apreciar la pérdida del equilibrio que existía en otras épocas entre la retribución a las Fuerzas Armadas y la retribución al resto de la administración pública. Autores de verdadero prestigio, como el Dr. Dalla Vía también mencionado al principio, aceptan como caso de necesidad, como caso de urgencia y excepción, el uso de los DNU. Pero abren también el interrogante de cuál es el Poder del Estado que realmente está más capacitado para programar las leyes. Y ese interrogante lo abre en cuanto a que el Poder Ejecutivo puede contar con asesores técnicos más eficaces quizás que el plantel de asesores con que cuenta el Poder Legislativo.
La delegación de facultades extraordinarias ha merecido críticas muy enérgicas por parte de autores como el Dr. Eduardo Aguirre Obarrio, en un artículo suyo donde entiende que es delictual, que dicho otorgamiento puede implicar eventualmente la sanción que corresponde a los traidores de la patria prevista en el Código Penal. La Dra. Gelly está en una posición intermedia, la Dra. Giusso concuerda con ésta en que a veces es necesaria, pero a mayor facultad delegada mayor control. El Dr. Julio Comadilla también estuvo de acuerdo pero a condición de un contralor amplio, seguro y eficaz. Ese contralor en teoría tendría que hacerse después de emitido el decreto, porque dentro de los diez días el jefe de gabinete debe ponerlo en conocimiento del Congreso, que a su vez debe emitir un dictamen dentro de otros diez días y elevarlo a consideración de ambas Cámaras por separado, esta vez sin plazo para expedirse.
Desde el punto de vista jurisprudencial, en el caso Peralta, la Corte estimó que por haber sido la cuestión Bonex sumamente difundida, el silencio guardado por el Congreso implicaba aceptación. En fin, se plantea el gran interrogante de para qué el presupuesto, si lo puede manejar con gran discrecionalidad un funcionario delegado de la función presidencial, que ésa sí es electiva y no la del jefe de gabinete.
Las motivaciones del gasto son crecientes, se parte de presupuestos que en el año 2003 podían significar sumas del orden de los $ 4.000 millones y sigue creciendo hasta que hoy estamos en $ 121.000 millones, crecimiento que se produce cada vez más aceleradamente. ¿Cuáles son los motivos? En primer lugar la hipertrofia burocrática, por distintas razones. Desde aquéllas que atañen a consideraciones humanas, gente que no tiene capacidad para ganarse la vida de otra manera, hasta la incorporación de técnicos que van creando distintos organismos, y que se multiplican especialmente en el Poder Legislativo.
Hay casos singulares: en La Plata se creó una comisión destinada a la restauración de la Catedral. Tenía directores, subdirectores, secretarios, etc. Y todo eso va creando una estructura que no desaparece, porque tienen vocación de perdurar. El mismo caso de los asesores que en su momento se incorporaron en la administración pública, en épocas del Dr. Frondizi, con cargo de que los 30 días de cesado el funcionario del que dependían, cesaran ellos también. Esa perdurabilidad la conocemos todos los que hemos estado en la tarea pública, porque muchas veces el asesor no está designado sólo asesor por lo que vale: sus conocimientos son tales que no pueden estar equiparados a un funcionario de carrera que no tiene esa valía. Entonces cuando el funcionario cabeza del Organismo decide eliminarlo, advierte que no siempre es posible, y así perduran y perduran (a veces para eficacia de la administración).
La otra es la aplicación del gasto a la función social. Pocas veces nuestro país ha padecido una pauperización semejante a la vivida a partir de los años 2001/2002. En Buenos Aires ha llegado a haber 1.100 homeless, personas que no tienen dónde vivir ni dónde estar. Entonces hay una razón de solidaridad humana que justifica volcar parte del presupuesto nacional a la asistencia de los menesterosos. Pero no parece justo que en el orden del 60% del presupuesto, dentro del cual el 5% va para Salud, del 7 al 9% para Educación y Ciencia, y el resto solventa los famosos Planes de Jefas y Jefes de Hogar para personas necesitadas, que no tienen habitación. Si tuvieran una magnitud explicable como fue en 2002/2003, pero hace una semana que salió publicada en La Ley la asignación de $ 50 ‘por traslados’ para Jefas y Jefes de Hogar; no parece razonable perdurar en esa tesitura. Recuerdo las palabras de nuestro “Abogado Jefe”, Juan Bautista Alberdi, cuando en las Bases consignó un pensamiento sumamente profundo: aludía a que países con un suelo privilegiado, viven de ese suelo sin mayor esfuerzo. Y señalaba que, en alguna medida, el que vive sin esfuerzo es un mendigo. Yo digo que no importa que lo esté ayudando el suelo o el funcionario.
Otra de las causas por las que se agranda el presupuesto es la subdivisión de las jurisdicciones. Eso se ve claramente en las provincias y en especial en la de Buenos Aires. De los 133 municipios que tiene, buena parte de ellos se han formado por subdivisiones, Pilar, San Martín, el Municipio de la Costa, por ejemplo. Y el problema es que se produce una división política pero no se divide el presupuesto originario. Lo lógico sería que se dividiera proporcionalmente el presupuesto, pero no alcanzaría para cubrir las funciones del nuevo municipio y entonces ambos intendentes acuden al poder central para lograr mayores transferencias y solventar así el gasto que han creado con su apetencia.
En este momento hay intenciones de independizarse en alrededor de 20 municipios bonaerenses. Han contado con un proyecto que permite que toda organización social que exceda de 2.000 habitantes se pueda constituir en municipio. Evidentemente eso incrementaría mucho el gasto público. Debemos tener en cuenta que la provincia de Buenos Aires tiene 2.064 concejales, la provincia de Córdoba tiene 2.400 y la provincia de Santa Fe tiene más de 1.000 concejales. Me referiré más adelante a ello, pero esto por lo menos da una pauta de la significación del gasto público, con la salvedad de que por ley la función de los concejales en la provincia de Buenos Aires es carga pública, es ad honores. Igualmente se les compensa el gasto en que hubieran incurrido y la disminución de los ingresos que tuvieren de sus actividades personales, lo cual viene a constituir retribución. En Santa Fe y Córdoba son retribuidos, directamente.
A los gastos en recursos humanos los he tratado muy fugazmente. En el año 2003 había alrededor de 220.000 agentes de la administración pública, más aquellos que perciben su retribución por horas de cátedra. Hoy estamos en 295.400 funcionarios permanentes y 178.334 que perciben su retribución por horas. En suma estamos en los 470.000 agentes públicos en el orden nacional. Quedan también las comisiones especiales; hice mención del caso de La Plata, con la restauración de la Catedral y con la ejecución del teatro de esa ciudad. Pero también están las comisiones que ayudan a cada uno de los señores legisladores. En el último tiempo hubo un aumento, aprobado por el Congreso, de las dietas de los legisladores, pero ante los reclamos generalizados se volvió a los niveles anteriores. Sin embargo, se los compensó con la incorporación de siete colaboradores por cada uno a las comisiones que los asisten.
Está también el gasto destinado a la clase pasiva, cuyo incremento y volumen es importante, máxime cuando la expectativa de vida felizmente se va extendiendo. En cambio el aporte de los agentes en actividad no alcanza a cubrir aquellos montos; estamos en el orden del 30% del presupuesto para la clase pasiva.
Después viene la división del gasto por jurisdicción. Originariamente debían ser 33.000 los electores por cada diputado y fracción que no bajara de 16.500, cifra que fue aumentándose, y en épocas de un gobierno militar se elevaron a 160.000 los electores necesarios para estar representados por un diputado. Esa norma ha subsistido llegando a cifras parecidas, de modo que actualmente hay 214 diputados y 72 senadores. Cada uno de ellos tiene una dieta importante, a la que deben sumarse los gastos de traslado (pasajes y vales de nafta), los gastos de representación y los gastos de los mencionados colaboradores.
La distribución de los legisladores en nuestro país no guarda relación armónica con la población en general. Hay un trabajo del Padre Brown, presbítero de Santa Catalina de Siena, en el que señala que los grupos principales de los distritos Buenos Aires, Capital Federal, Córdoba y Santa Fe, tienen el 53% de la población nacional y el 49% de la representación. Siguen Tucumán, Entre Ríos y Corrientes, donde va subiendo la representación en función de la disminución poblacional, con el máximo en Tierra del Fuego y Santa Cruz.
Personalmente creo que el Estado tiene como función esencial, educar al soberano y cubrir los gastos de seguridad que permitan vivir en paz. Los gastos en educación oscilan entre el 5,20 y 7,21% en los últimos cinco presupuestos. No sólo se trata de asignar sumas de dinero, sino también de recabar la excelencia en la educación, que implica cuestiones que de antaño nos han enseñado a todos, por ejemplo, leer. Jaim Etcheverry recordaba la necesidad de enseñar a leer como primera aproximación a la cultura. La Universidad Nacional de Buenos Aires tiene alrededor de 11.000 profesores ad honorem, algo sin duda sumamente honroso. Pero el Estado no tiene por qué usufructuar los servicios de profesionales; quizás deberíamos tener en cuenta que de esos ad honorem algunos son profesores recibidos en las asignaturas que dictan. Otros son abogados recién recibidos y finalmente hay alumnos avanzados que colaboran con los Jefes de Cátedra. Y todo esto me parece que va desmereciendo el nivel cultural.
En la época en que nosotros estudiamos había una exigencia enorme, que podría criticarse como un humanismo exagerado. Viene de la época del ministro Eduardo Col, en los años 30. Esa educación no fue propia sólo de las clases más pudientes, sino también de los sectores más populares, porque no podemos olvidar que dentro del socialismo hubo hombres como Dickmann, como José Ingenieros, como Repetto, como los fundadores de La Vanguardia, que tenían un nivel intelectual extraordinario. Y entre ellos debo mencionar con todo respeto el recuerdo de Joaquín González, que fue amigo de mi padre y que fue quien propulsó las bases de la reforma, que después llegó por vía de movimientos en Córdoba y demás.
No quiero extenderme demasiado. Debo señalar que los gastos en defensa debieran tener mayor significación, porque oscilan del 7,8% en 2004 al 6,42% en 2007, pero resulta que están englobados dentro del Ministerio de Defensa y si dividimos por tres para cada una de las Fuerzas, advertimos cuál es la disminución del aporte que corresponde a cada una de ellas, y me refiero obviamente al famoso tema de los radares.
La provincia de Córdoba ostenta 313 ó 315 municipalidades. Santa Fe está dividida en dos regiones, de Maciel al norte y al sur. El sur comprende 7 departamentos, región que se llamó Provincia de General López; el resto están en la Primera Circunscripción, que comprende la ciudad de Santa Fe, con 18 departamentos, 48 municipios, y ya les dije, alrededor de 1.000 concejales. Todos esos distritos y provincias gozan de la coparticipación federal, que comenzó en los albores de la vida constitucional, cuando Nación y provincias tenían facultades para aplicar impuestos directos (al alcohol, al azúcar, al tabaco), hasta que se produjeron los conflictos. El primero fue resuelto por la Corte en la causa Mataldi c/Provincia de Buenos Aires, aceptando que se trataba de una facultad concurrente. A raíz de eso se dicta con el número 12000 y tantos, la primera Ley de Coparticipación Nacional. Y desde entonces es una asignatura pendiente que reclaman nacionales y extranjeros, que se dicte una acertada distribución de los recursos federales entre la Nación y las provincias, para un feliz desenvolvimiento de estas últimas.
Hay un rubro importante también, que corresponde al financiamiento de los partidos políticos. La Constitución dice que éstos constituyen un elemento fundamental para el desarrollo de la vida democrática, y por eso se dictó la ley 25.600 que organizaba el modo de manejar los fondos asignados por el Estado: de los cuales un 20% se asignaba a cada partido como tal y un 80% sobre la base de la cantidad de votos. Esa suma surgía de detraer de la partida inicial un 20%, que se destinaba al Ministerio del Interior para cubrir las necesidades de los partidos que no habían tenido participación anterior, y de aquéllos que presentaban sus reclamos con posterioridad al cierre de la planilla de pagos.
Representa una suma elevada, la inicial estaba en el orden de $ 134.000 según la primera ley, que correspondía a todo aquel que se presentaba. Un caballero cuyo nombre no quiero recordar se presentó con 600 votos, pidiendo su inscripción como candidato a Presidente y recibió la suma establecida. Actualmente esto ha sido modificado por una ley de este año, que establece que todo aquel que pretenda competir en las elecciones deberá tener la representación de por lo menos el 1% del padrón electoral, lo cual va limitando las aspiraciones de los 639 partidos políticos de que goza nuestro país.
Es necesario racionalizar el gasto, y para ello creo de buena fe que debe ser regionalizado. Porque los gastos que corresponden a provincias de una misma área geográfica, así como los gastos en que incurren los municipios dentro de una misma jurisdicción son iguales. Los municipios urbanos tienen que atender el suministro del agua corriente, el servicio de cloacas, la educación, los espacios deportivos, el pavimento; son servicios totalmente similares. Y los municipios rurales tienen que conservar los caminos y rutas interiores, tener las señalizaciones necesarias, hacer la depuración de residuos. ¿Qué diferencia hay entre el partido de Tordillo que tiene 3.170 habitantes y los partidos vecinos de Dolores o Maipú? Ninguna diferencia, pero cada uno de ellos tiene un mínimo de 6 concejales, un intendente, 5 secretarios y por cierto empleados ‘de la línea’ como se dice en los Bancos.
La regionalización fue propuesta, llegó a firmarse un acuerdo sudamericano en Pampa de Quinua (el lugar donde se libró la batalla de Ayacucho, la última contra los españoles). Pero hasta ahora no se ha concretado más que en algunos bloques como el del Mercosur. Antecedentes de esa regionalización del país los hay en la faz eclesiástica, que tiene 9 jurisdicciones; en la faz militar que tuvo 5 regiones en su momento, bajo el Comando de Regiones Militares. Eso aliviaría el gasto público y sobre todo permitiría racionalizarlo, de tal modo que sirvan los elementos que compra una municipalidad también para otra, sin que por eso pierdan ni su personalidad jurídica ni sus antecedentes.
Todo esto que yo propongo, sin duda linda con la utopía. Pero al mismo tiempo tengo que decir que sólo sería factible en la medida en que haya un respeto irrestricto a la ley y a la palabra empeñada, a lo que estamos todos obligados. Porque la picardía criolla nos lleva también a justificar la observación de Darwin cuando dijo: “parecería que la gente más honorable del país tiene cierto afecto por los delincuentes, a quienes protege”. La otra cosa que hará posible mi ‘utopía’ es la cultura; mientras no haya un verdadero esfuerzo por lograr que el pueblo supere la indigencia intelectual en la que vive, no podremos avanzar. Yo deseo de corazón que esto suceda.
Quiero decir que agradezco a todos los que están aquí, que me han acompañado en este momento. Que cada uno adquiera consigo mismo un compromiso de hacer algo, tal como yo me siento satisfecho de haberlo hecho, aunque sea mal. Y por último quiero invitarlos a brindar por nuestro agobiante gasto público, como dice el Dr. Alemann, para que mejore en lo sucesivo. Muchas gracias. |
