17 de noviembre – Conferencia: Problemática actual de la Tributación Municipal
El 17 de noviembre, organizado por la Comisión de Derecho Tributario y Aduanero, se llevó a cabo
la conferencia La problemática actual de la Tributación Municipal. Una nutrida cantidad de asistentes participo de la actividad que colmó las instalaciones del Salón Azul de nuestra sede social. Correspondió la apertura del acto al presidente de la Comisión, doctor Alejandro Messineo, quien al presentar el tema de la convocatoria señaló la especial atención que que consita el mismo en el seno de la misma. Resaltó la relevancia del tema no sólo por las garantías liminares de nuestro ordenamiento jurídico que en el particular están en pugna, sino también por los profundos aspectos doctrinarios confrontados en esta materia y, de modo especial, por el impacto que la situación produce sobre las actividades productivas y las personas y empresas que se ven involucrados en esta preocupante cuestión.
Seguidamente presentó a los distinguidos oradores, los doctores Álvaro Luna Requena y Guillermo Lalanne.
Tenemos más de 2.000 municipios, pero podemos identificar dos o tres complejidades que son las que ya desde hace algunos años más conflictos acarrean. En ese sentido habíamos convenido con el Dr. Lalanne en darle a esta charla un sesgo lo más práctico y menos aburrido posible, aunque será inevitable caer en teorizaciones, porque en definitiva algunas de las discusiones jurídicas que se van a plantear tienen una entraña demasiado teórica, entonces es imposible no caer en ellas.
En principio quiero hacer algunas referencias a la problemática de las tasas de forma general y después, a partir de allí, referirme a lo que es un problema peculiar en materia de tributación municipal, a saber, las denominadas contribuciones de comercio e industria, o contribuciones que inciden sobre el comercio y la industria, cobradas por los municipios de la Provincia de Córdoba, básicamente. Estos tributos son los que han generado la mayor cantidad de jurisprudencia en los últimos años en materia de conflictividad de tributos municipales, incluso de la Corte Suprema de la Nación muy recientemente.
Hay otros tributos que originan gran cantidad de problemas, más focalizados en ciertos sectores de la industria, como pueden ser las tasas sobre antenas, las tasas de abasto que impactan en el sector alimentario, los llamados derechos de publicidad y propaganda, que han empezado a suscitar conflictos con los laboratorios pero que de a poco se han expandido a todo el sector comercial. Así que de cada una de las tasas se puede decir algo, de modo que si ustedes quieren, después que abordemos el material que tenemos, pueden consultar sobre aspectos que nos hayan quedado en el tintero.
Sólo algunas breves notas sobre las tasas, tema muy trillado pero que no por eso se debe dejar de insistir en algunas de sus cuestiones esenciales, porque justamente son aquellas que se desdibujan cada vez más, no sólo en alguna doctrina sino, lo que más preocupa, eso ocurra en la jurisprudencia. Podríamos entender que un municipio, necesitado de recursos, desdibuje los conceptos, pero no es tan explicable que a veces sean los tribunales los que entran también en esa línea.
En este sentido tengamos en cuenta que la tasa es uno de los tributos de que puede disponer el estado para financiarse, y en tal sentido todo tributo es una prestación pecuniaria coactiva, que el estado impone en función de su poder de imperio, y que a diferencia de los impuestos, tiene por objeto financiar necesidades públicas que son divisibles, o sea servicios públicos que el estado puede dividir o distribuir sobre ciertos contribuyentes en particular. No estamos hablando de servicios públicos generales como puede ser la seguridad o la salud, sino servicios que el estado viene a prestar a individuos o a empresas en particular. Entonces, cuando los servicios se particularizan, también la forma de retribuir esos servicios, la más usual es aplicar un tributo que es la tasa, porque el impuesto se utiliza para financiar las necesidades públicas generales del estado.
Por tanto, cuando uno lee una norma que legisla un tributo, tasa, debiera encontrar en su hecho imponible la descripción de los servicios particulares que, prestados, hacen nacer la obligación tributaria de pagar por ellos. Y en la base imponible debiéramos encontrar también presente lo que en doctrina se suele denominar el principio de equivalencia. Según dicho principio el estado le reclama al contribuyente un tributo que es una tasa, cuyo objeto es retribuir un servicio que le presta a ese particular, y lo que va a exigirle a cambio deberá tener relación con el costo del servicio a prestar. Si bien se admite que la equivalencia no será matemática, como dijimos antes, lo que se paga debe tener relación no muy lejana con el costo del servicio que se recibe.
Y esto de la prestación efectiva también hace a la esencia de la tasa. El servicio debe prestarse, porque si el legislador redacta una muy linda norma de tasa, donde describe maravillosos servicios y en la base imponible, inclusive, respeta el principio de equivalencia muy puntillosamente pero después nunca golpea la puerta del contribuyente para prestarle ese servicio ―no barre, no alumbra ni limpia, en el caso del ABL―, o no presta un servicio de seguridad sanitaria cuando tiene que inspeccionar locales, sino que simplemente todos los años exige el pago, estaría faltando una nota distintiva de la tasa que es la prestación efectiva; no se trata de que el asunto simplemente esté en un digesto normativo.
Hay una nota también en cuanto a la irrelevancia, esto de que el servicio que se presta sea ventajoso para el contribuyente o no lo sea. Porque en algún momento se discutió que los contribuyentes podían aducir que el servicio de control y seguridad que se les quería prestar en la planta les era irrelevante, no lo necesitaban, porque tenían sus propios controles. Está admitido ya en jurisprudencia que en ese caso hay una cuestión de interés común ―del estado, que tiene a su cargo la tutela del bien común― en prestar esos servicios, realizar esos controles, independientemente de que le vengan bien o mal al particular, o le resulten superfluos.
Antes de entrar al gran tema de la contribución en Córdoba, donde vamos a ver que el problema se concentra en el hecho imponible, quiero hacer mínimamente una referencia a la base imponible. En general las tasas económicamente más representativas en nuestro país son las tasas de Seguridad e Higiene, que en un 90 ó 95% se cobran. El hecho imponible de dichas tasas alude a una descripción de servicios divisibles, con lo cual se despeja todo problema. Podemos decir que por lo general los servicios se prestan, se realizan los controles de Seguridad e Higiene, pero a la hora de encontrar el principio de equivalencia en la base imponible, este está ausente.
Porque insisto, lisa y llanamente lo que sucede en el 95% de las tasas de Seguridad e Higiene es que la base imponible se establece utilizando una medición de la capacidad contributiva, es decir se incluyen sólo los ingresos brutos que factura la empresa, y en definitiva lo que se paga con la tasa es un porcentaje de esos ingresos brutos. Entonces, dos locales idénticos, en la misma cuadra, que reciben el mismo servicio estatal de inspección, a la hora de pagar uno puede facturar diez veces más que el otro y pagará diez veces más de tasa, a pesar de que el servicio es exactamente el mismo.
Menciono siempre esta situación, porque estoy convencido de que la misma no es admisible desde la dogmática tributaria en cuanto al análisis del tributo tasa. La doctrina es invariable: entre nosotros y en todo el mundo, el concepto de la tasa es el mismo con mayor o menor intensidad, pero siempre el centro de gravedad de la base imponible de las tasas está en el principio de equivalencia.
Entonces la interpretación burda, que prescinde de dicho principio y que hace que por una tasa de Seguridad e Higiene se pague un porcentaje de los ingresos brutos, lleva muchas veces a montos de miles de pesos o de millones de pesos. El estado actual que establece la jurisprudencia sobre esto es que la Corte, en los años 90 / 91, sin aplicar límites muy precisos, dijo (Empresa de Transportes Navarro c/Municipalidad de Puerto Tirol) que la tasa que se pretendía cobrar arrojaba una suma exorbitante por el supuesto servicio prestado, y que se estaba excediendo la razonable equivalencia. “Si bien se admite que se aplica el principio de capacidad contributiva para determinar la cuantía de la obligación tributaria, no podemos exceder el límite de la razonabilidad, y acá se excede” dijo la Corte en ese caso.
Así, tenemos un horizonte algo etéreo, porque ante un caso de aparente desborde del quantum de la tasa, el particular tiene necesariamente que litigar para ver si el criterio subjetivo del juez aparece y considera excedido el principio de equivalencia, y la verdad es que nadie tiene un termómetro para medirlo. Entonces es poco práctico y es caro, porque hay que litigar y el resultado es incierto, como incierto también el reintegro de lo abonado. Sobre esto una vez el Dr. García Prieto me dijo que es interesante, pero que nunca tendrá acogida en los tribunales, porque la tasa de justicia es el 3% del monto de la tasa; es cierto, pero habría que decirle a los jueces que la tasa de justicia, bien calificada no es una tasa, es un impuesto de justicia, que antiguamente creo que se llamaba así. No habría problema que en el orden nacional hubiera un impuesto de justicia, el legislador nacional puede establecerlo. De todos modos reconozco que es un escollo práctico, pero sigo convencido que desde el puro análisis jurídico esto es así.
En esto como en tantas otras cosas somos muy originales los argentinos, porque en Uruguay, en Perú y en Brasil (tengo sentencias de tribunales de estos tres países) se aplica rigurosamente el principio de equivalencia y les está prohibido a los municipios que en la base imponible de las tasas apliquen criterios de capacidad contributiva (sea Ingresos Brutos o cualquier otro). En el caso más reciente que tengo registrado donde un municipio había puesto como base imponible Ingresos Brutos, la Corte Suprema de Uruguay, en una sentencia de tres carillas y sin demasiada elucubración teórica dijo: “Esto así es un impuesto, que bajo el disfraz de retribuir supuestos servicios ustedes quieren cobrar un impuesto, porque la base imponible es Ingresos Brutos”. Se podrá estar de acuerdo o no estarlo, pero no podemos dejar de ver que la jurisprudencia de estos países vecinos marca esa pauta. Allí no se puede hacer lo que acá se hace en el 90% de los municipios. Esto es un problema que hoy ya no es urticante, porque nos hemos resignados a convivir con él y ya nadie lo discute, se lo acepta, pero digo que algún día tendremos que volver a discutirlo. Con esto quise poner blanco sobre negro de por qué no se debería aplicar el principio de capacidad contributiva en materia de tasas, y creo que ya está suficientemente fundamentado.
Esta situación me hizo acordar a la solución española, esto de la base imponible. En España hay una Ley General de Precios Públicos y Tasas, por la cual las “haciendas públicas locales” deben conformar año a año una memoria económico-financiera, donde exponer claramente cuáles servicios van a prestar y van a ser retribuibles por tasas, cuáles son los costos, directos e indirectos, de amortizaciones, inmovilizados, todo lo que debe figurar contablemente en un presupuesto público. Y además tienen que asignar esos costos a cada servicio y dividirlo por contribuyente, por un sistema de capitación, per cápita, donde el principio de capacidad contributiva se aplica a la inversa. Cuando alguien no puede pagar, porque no tiene potencial ni siquiera para pagar el costo de la tasa, entonces no paga y por eso se hace una previsión para incobrables y demás. Es lo que se aplica por ley y así funciona en España. Es un ejemplo de cómo las cosas se pueden hacer de otro modo.
El problema que tenemos aquí no sólo es el argumento posible que nos van a decir de la tasa de justicia, sino que el artículo 35 del Convenio Multilateral (permite dirimir los repartos de ingresos brutos entre las distintas provincias cuando hay una empresa que ejerce actividad económica en varias provincias a la vez), da también una herramienta para repartir las bases de ingresos brutos en materia de tasas municipales. Es una norma que está convalidando que las tasas puedan gravar ingresos brutos, y no solamente eso, sino que está dándonos una herramienta de cómo evitar en esos casos doble imposición. Con lo cual habría que pensar también en cómo invalidar esta norma, en un planteo estrictamente de base imponible.
Yendo a las contribuciones en Córdoba, hagamos un repaso muy breve sobre la situación. Hace doce años el Municipio de Río Cuarto empezó a cobrar a empresas sin ninguna radicación efectiva en Río Cuarto una contribución de Comercio e Industria, que tenía toda la apariencia de una tasa. Llamaba la atención cómo se quería cobrar lo que parecía ser una tasa, cuando la misma debe retribuir algún servicio. Ahora bien, la compañía no tenía presencia física en el distrito, por lo tanto no se podía beneficiar de ningún servicio.
Los municipios fueron recorriendo en estos últimos años distintos caminos de argumentación. El primero fue negar que existe un concepto de tasa, es decir que todo esto que acabamos de repasar muy brevemente en cuanto a las definiciones universales de impuesto y de tasa se ignoró. El argumento un poco infantil de los municipios fue “que si el legislador no nos dice qué es una tasa, para nosotros la tasa puede retribuir servicios generales”. Una suerte de nominalismo fiscal: la cosa es lo que cada uno sostiene que es.
Es cierto que, a diferencia de otros países procedimos en contra de algunas recomendaciones, como el Modelo de Código Tributario para América Latina que en su momento crearon las grandes luminarias de esta disciplina, el cual incluía definiciones de impuesto y tasa. Ese modelo no se adoptó en la Argentina, pero cabe decir que incluía no sólo las definiciones sino además grandes precisiones en cuanto al hecho imponible. Expresamente establecía que está en la esencia de la tasa el hecho de que la base imponible atienda al costo del servicio. Es cierto que en la Argentina no teníamos esas definiciones, ahora bien ¿cómo se desarticulaba el mencionado argumento en apariencia infantil?
La Ley de Coparticipación Federal, que es la norma que ordena las potestades tributarias locales, se refiere en su artículo 9 a impuestos y también a tasas. Si bien no las define, hay que suponer que el legislador no es inconsecuente ni que utiliza las palabras de modo descuidado, sino que cuando se refirió a impuesto o a tasa, tenía en mente lo que era una cosa y otra. Si no lo definió, es allí donde es posible acudir a la doctrina para completar esos conceptos, y ahí la doctrina era totalmente pacífica en las definiciones. De manera que aquel argumento parecía tener corta vida, pero debido a la lentitud de la justicia cordobesa y debido a que en el medio, cuando la discusión transita el carril del procedimiento administrativo y una vez agotado el mismo, uno debe seguir discutiendo ante la justicia provincial, se dispara el famoso solve et repete, en función del cual hay que pagar el capital de la tasa, e incluso los intereses, so pena de juicio de apremio. Con este criterio lograron hacer mucha “caja”, porque fueron cobrando a muchas compañías, aun a las que discutieron y también a las que no discutían de entrada, porque aceptaron descuentos y beneficios por pagar sin discutir.
¿Por qué no podía pasar el filtro jurisprudencial? Simplemente porque desde el año 1949 hasta 1989 la Corte había dictado una gran cantidad de sentencias conteniendo el concepto de tasa como “prestación coactiva que se exige a quien recibe un servicio individual, particularizado y efectivo”. Parecía poco probable que esto pudiera pasar el filtro, no de la Corte sino de los tribunales provinciales inferiores. Sin embargo, estos tribunales empezaron a asumir la teoría de que las tasas y los impuestos podían cobrarse por un servicio no particularizado. En el moderno devenir jurídico y económico, un laboratorio por ejemplo, puede no tener un local en Río Cuarto, pero sí tiene un visitador médico que circula por las calles y visita clientes, y en tal caso no puede desconocerse que por ejemplo utiliza los semáforos y las señalizaciones de las calles. En definitiva si bien el servicio no es estrictamente individual, de alguna manera se concreta sobre la compañía, a través del APM que hace posible el ejercicio de la actividad económica. Esta era la maraña de argumentación que se utilizaba.
El tema llegó a la Corte provincial, porque lamentablemente las Cámaras de Córdoba avalaron dicho criterio, aun con estos pocos argumentos. Cuando llega al Tribunal Superior de Córdoba aparecieron muchas causas, una de ellas es Fleischmann Argentina del año 2001 donde se convalida también este tributo, en un caso en que no existía local, imposible que se prestara un servicio divisible, imposible por lo tanto que pudiera ser legitimado como tasa. En ese caso el Tribunal Superior introdujo un matiz que siembra una semilla que está empezando a germinar, como vamos a ver ahora.
Allí el Tribunal Superior, atajándose un poco, conociendo lo que siempre la Corte había dicho en materia de tasas, dice que este es un tributo que, como se denomina contribución, deberá ser calificado en cada caso si es un impuesto o si es una tasa. Dice en el Considerando 17: “Cuando el contribuyente que sea objeto de reclamo tenga local dentro de la municipalidad, la contribución será una tasa, y cuando el contribuyente o quien sea objeto de reclamo no tenga local, en tal caso la contribución será un impuesto.” Con ello de alguna manera el Tribunal Superior admite que en estos casos, cuando no hay local, en rigor no se puede sostener que es una tasa y entonces admite que es un impuesto. Creo que es imposible discrepar con eso, porque si no están prestando un servicio, lo que están gravando es el ejercicio de la actividad económica.
En el hecho imponible, además de estos tributos, se incluye claramente el ejercicio de la actividad económica. Acá podemos citar cómo está redactado: Artículo 167 del Código Tributario Municipal de la Provincia de Córdoba para el hecho imponible: “El ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial, de servicios u otra a título oneroso y todo hecho destinado a promoverla, difundirla o incentivarla de algún modo, está sujeto al pago del tributo establecido en el presente título”. Hasta ahí lo que se está gravando, el hecho imponible de este tributo es el ejercicio de la actividad económica; eso es lisa y llanamente propio de un impuesto, porque está gravando, repetimos, un hecho económico. No está incluyendo servicios que se retribuyan con tasas. Lo que pasa es que después de decir todo esto, que claramente nos pone en el terreno de un impuesto, ponen: punto y coma: “está sujeto al pago del tributo establecido en este título, en virtud de los servicios municipales de contralor, salubridad e higiene y asistencia social y cualquier otro no retribuido por un tributo especial, pero que tienda al bienestar general de la población.”
Entonces, ya el título era engañoso: “Contribuciones”, y el hecho imponible por lo menos parece mixto, porque si es una tasa diría “por el servicio de seguridad e higiene”, y si es un impuesto lo que describe es el hecho económico. Ahora este hecho imponible parece mixto, porque nos dice que grava el ejercicio de la actividad económica (algo propio de los impuestos) y luego especifica algunos servicios (algo propio de las tasas). Bajando esa ambigüedad a lo concreto, el Tribunal Superior dice que este tributo es tasa si hay local, y si no hay local es impuesto. Hay que coincidir con esto, aunque sea poco compatible con el principio de seguridad jurídica y el principio de certeza que está contemplado en la Constitución de la Provincia de Córdoba.
Llega esto a la Corte, que se expide en esa causa que está allí indicada, Laboratorios Raffo, del 23 de junio de 2009. Al día siguiente la Corte da otra sentencia (Ivax Argentina c/Municipalidad de Río Cuarto), en la cual se remite íntegramente a esta y le tira encima al Tribunal Superior de Córdoba sus más de 50 ó 60 años de jurisprudencia donde siempre había sostenido que para que una tasa sea tal debe existir un servicio divisible, individual, particularizado. Destaca que en Laboratorios Raffo no existía local en el municipio, sino que lo único que había era un agente de propaganda médica que se desempeñaba en relación de dependencia, cuyo domicilio particular estaba en la ciudad de Córdoba, pero carecía de local, depósito o establecimiento de cualquier tipo.
Entonces la Corte recuerda toda su jurisprudencia, releva las circunstancias del caso y en el Considerando 4 se hace cargo de aquello que había dicho la Corte de Córdoba de que esto podía ser una u otra cosa, una suerte de tributo ambivalente o de doble naturaleza, según las circunstancias del caso. Cuando yo digo la Corte, en realidad quien hace el dictamen es la Procuración General, ocurre que la Corte se remite in totum a este dictamen, hace suyos todos sus términos, con lo cual no es impropio decir que la Corte lo dijo, pero en realidad la pluma es de la Procuración. Y allí establece que un tributo no puede cambiar su naturaleza jurídica según la modalidad de la actividad del particular. Es decir que la naturaleza jurídica del tributo tiene que estar claramente expuesta en la norma. No podemos admitir que una norma consagre un tributo que no se sabe qué es, que sea un impuesto o una tasa, según el caso. Sobre esa premisa la Corte dice que no puede admitirse que un tributo tenga doble naturaleza; nosotros decimos que es una tasa.
Y aquí el punto flojo que en mi opinión tiene la Corte, porque admitiendo que un tributo no puede tener una doble naturaleza y, en este caso particular Raffo había que desentrañar y calificar jurídicamente qué le estaban queriendo cobrar, me parece que al calificar como tasa a un tributo donde lo que están gravando es el ejercicio de la actividad económica, y le están reclamando Ingresos Brutos, la Corte está diciendo que es una “no tasa”, es una tasa inconstitucional porque no hay servicio. Pero considero que es una calificación desde lo negativo: esto es una “no tasa”. La Corte podría haber dicho: “Usted lo que está haciendo es gravar el ejercicio de actividad económica bajo el ropaje de una tasa, pero lo que está queriendo cobrar es un impuesto”.
La Corte no dio ese paso, eligió simplemente encerrar la cuestión en que es una tasa, y digo que es un poco débil aquí el dictamen de la Procuración que la Corte hace propio, porque el argumento que utiliza es que “el abogado del Fisco calificó a esto como tasa”. Si bien no es despreciable como hecho que una de las partes, y más que nada el estado, califique su pretensión, eso no puede desvincular al juzgador en cuanto a definirlo. La Corte dijo “es tasa porque la Municipalidad dijo que es tasa”. Me parece que habría otras piezas del rompecabezas para ver, pero en definitiva la Corte lo califica como tasa y después aplica sus 50 años de jurisprudencia y dice que esto no se puede cobrar. Y lo hace con términos ásperos, denota fastidio con el tribunal de Córdoba y le recuerda que su doctrina es obligatoria y le manda dictar un nuevo fallo, con su doctrina a la Corte de Córdoba.
Lo que opinó posteriormente la Corte de Córdoba va a ser comentado por el Dr. Lalanne, yo simplemente adelanto un punto, que me sirve para después hacer una referencia a los impuestos municipales sobre Ingresos Brutos. Lo va a comentar con mucho más detalle y conocimiento el Dr. Lalanne, pero a la Corte de Córdoba no le quedó más que acatar lo que dijo la Corte nacional. Es de observar que sus considerandos se parecen mucho a un alegato que deja para que todos los municipios y los tribunales inferiores sigan cobrando la contribución, a pesar de la doctrina de la Corte, pero bajo otro foco de interpretación. Y justamente lo que va a decir el Tribunal Superior es que dejemos de llamarlo contribución, dejemos de llamarlo tasa, porque por ese camino evidentemente no podremos pasar la valla que pone la Corte con su doctrina, y empecemos a decir claramente que esto es un impuesto. Está diciendo esto el Tribunal Superior, y no sólo el Tribunal sino que en las últimas semanas se nota que ya hay municipios que claramente están declarando que esto es un impuesto y que como tal lo van a cobrar.
Normalmente asociamos los municipios con las tasas, pero resulta que ahora el Tribunal Superior de una provincia importante como Córdoba dice que los municipios pueden cobrar impuestos, incluso sobre los ingresos brutos. Porque tengamos en claro que si es un impuesto, es idéntico al impuesto provincial sobre Ingresos Brutos, ya que grava el ejercicio de actividad económica en la forma habitual, igual que el impuesto sobre ingresos brutos en Córdoba: la base imponible municipal son los ingresos brutos, igual que la base imponible del impuesto provincial. Incluso en la definición de los sujetos obligados en estas contribuciones dice “el que ejerza la actividad económica”, igual que el sujeto obligado del impuesto provincial.
Entonces si es un impuesto, es un mini-impuesto sobre los ingresos brutos, es un impuesto municipal sobre ingresos brutos. Tenemos dos mil ciento ochenta y tantos municipios en el país, entonces nos preguntamos por qué nunca escuchamos que estos municipios cobren impuestos municipales, si es que pueden hacerlo como nos dice la Corte de Córdoba con tanta “originalidad”. El Dr. Juan Pablo Cogorno ―a quien respeto mucho― tiene publicado un artículo sobre el particular, que los municipios están citando, y lo cita ahora un tribunal de San Miguel de Tucumán, para decir que sí, que los municipios pueden cobrar impuesto sobre los ingresos brutos.
Él dice que lo leyeron mal. No sé si es así. El nervio de la cuestión está acá: como ustedes bien saben, la Ley de Coparticipación establece básicamente un sistema según el cual el estado nacional recauda ciertos impuestos, se queda con una parte y a la parte restante la coparticipa, según ciertos criterios bastante complejos en un municipio, actuando el Banco Nación como un agente de reparto. Todo este sistema tiene una contracara relacionada con las potestades tributarias. El artículo 9 dice que “cada provincia debe adherir a este régimen de coparticipación. Inciso a): Esa adhesión debe ser sin límites ni reservas; inciso b): La provincia tiene que obligarse a no aplicar por sí y a que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción ―sean o no autárquicos―… no apliquen gravámenes análogos a los nacionales distribuidos por esta Ley.”
El estado nacional está diciendo que va a dar a las provincias una porción del Impuesto a las Ganancias, del IVA, pero éstas no pueden aplicar cualquier impuesto que sea análogo. Esa es la regla general de prohibición. El segundo párrafo está en letra más chica, porque en realidad no agrega nada al punto al que quiero llegar. El tercer párrafo es el importante: “De la obligación a que se refieren los dos primeros párrafos ―la del primer párrafo habla de la prohibición de aplicar impuestos análogos a los federales― se excluyen expresamente los impuestos provinciales sobre la propiedad inmobiliaria, sobre los ingresos brutos, sobre la propiedad, radicación, circulación o transferencia de automotores, sobre sellos y demás.”
Lógicamente, todos estos impuestos guardan alguna analogía. Empecemos por decir que la norma no define qué es analogía y no da un test de analogía, de modo que ya es una cuestión casi esotérica que la resuelve la Comisión Federal de Impuestos. Habría que ver qué explicó y qué enseñó en su momento Jarach, que diseñó esto. Pero no necesitamos tanto nivel de sofisticación, parece bastante claro: hay una obligación general de no aplicar impuestos análogos a los federales, y el propio legislador nos dice que de esa obligación excluye expresamente al impuesto provincial sobre los Ingresos Brutos. Entonces de acá se pueden sacar dos conclusiones: primero que el impuesto provincial sobre ingresos brutos, per se, debe ser análogo con algún impuesto federal coparticipado.
El análisis que hace Cogorno es que no es análogo con IVA, con Ganancias, etc. No interesa. Si el legislador tuvo que excluir al impuesto provincial sobre ingresos brutos de la regla de prohibición de impuestos análogos, es porque si no lo excluía quedaba cubierto por esa prohibición y no se podía cobrar, es porque era análogo; es la primera conclusión. La segunda conclusión es que esa excepción se acuerda a las provincias, porque son impuestos provinciales, bajo ningún concepto se puede decir que las municipalidades podrían hacer uso de esa excepción y cobrar un impuesto municipal sobre los ingresos brutos.
La tesis de Cogorno, basándose en algún dictamen, en debates parlamentarios y demás (hay que estudiarlo a ese artículo, es denso, está bien hecho, es un desafío interesante para analizarlo o contestarlo), dice que el legislador, cuando mecionó que se excluyen, lo que quiso decir es que se aclara que el impuesto provincial sobre los ingresos brutos no es análogo a un impuesto federal coparticipado. Entonces, si interpretamos que lo que quiso decir el legislador es que no había analogía, y quiso dejarlo en claro para que se pudiera cobrar sin problemas, inferimos que si no existe analogía no hay prohibición, y si no hay prohibición no la hay ni para la provincia ni para los municipios, por lo tanto los municipios pueden cobrarlo.
Visto rápidamente esto es lo que dice, no sólo el amigo Juan Pablo Cogorno sino que ahora lo dice la Cámara en lo Contencioso Administrativo de Tucumán en relación con un tributo que en dicha provincia se llama TEM (Tributo Económico Municipal). Traigo esto a colación por aquello que dije antes, que lo que puede parecer teórico llega a tener finalmente una implicancia práctica. Ya se sabe que si se legisla como tasa hay ciertas limitaciones que aparecen muy rápido. Por eso se manipularon un poco los conceptos y se fue a la contribución. Ahora, en función de la jurisprudencia que también tomó esta contribución y la fulminó la Corte, Tucumán crea un tributo; entonces ya va al género y prescinde de las especies. Así es como en la Ordenanza 229 de este año 2010, crean el “tributo económico municipal” (TEM), cuyo hecho imponible es también el ejercicio de actividades comerciales, industriales y de servicios.
Exactamente lo mismo que venimos viendo, ni siquiera acá se mencionan los servicios que se presten y se dice que los contribuyentes son los que ejercen la actividad comercial. La empresa Los Quilmes quiso discutir esto reclamando que se le quería cobrar un impuesto provincial sobre los ingresos brutos, algo disparatado. Y la Cámara de Tucumán, en Los Quilmes c/Municipalidad de San Miguel de Tucumán dijo en esencia: ¿Quién le ha dicho que los municipios no pueden aplicar impuesto sobre los ingresos brutos y que sólo las provincias están autorizadas a aplicarlo, según lo que usted interpreta del 3er. párrafo del inciso b? Con cita que hace del Dr. Cogorno, la Cámara dice que eso es una mera aclaración y no una exclusión, es una aclaración de que no había analogía y por lo tanto los municipios lo pueden cobrar también.
En Córdoba los municipios ya están aplicando esta doctrina. Además de que la interpretación en sí misma sea discutible, hay otro problema. Y es que un criterio de interpretación de normas es también cómo se han aplicado en forma inveterada. Hace varias décadas que existe la Ley de Coparticipación Federal y si esto es así, hay que admitir que de los dos mil municipios, pese a sus angustias presupuestarias, ninguno había advertido este fabuloso nicho de recaudación que ahora, a través de una interpretación, parece que se abre. A mí me parece que no pueden caer en saco roto tantas décadas de aplicación de la Ley en que se ha hecho una interpretación negativa, autolimitándose los estados municipales en la aplicación del impuesto. Pareciera demasiado novedoso para ahora pensar que el impuesto es viable. Digo esto más allá de las críticas que en sí mismas se puedan hacer.
Para redondear, mi objetivo era reflejar nociones elementales de la tasa, mostrar que estamos muy atrás de nuestros vecinos en un problema que hoy no es acuciante porque nos hemos acostumbrado, me refiero al problema de la base imponible que en algún momento habrá que atender. Pienso que en parte no es casual que como se consintió y se toleró que la base imponible se estirara tanto, de ahí a meter mano en el hecho imponible y estirarlo también, había que dar un paso y ese paso se dio.
La Corte ha puesto límites, pero me parece que en esta sentencia, al fulminar el tributo considerándolo como una tasa, y no haber dicho ―aunque sea un interdictum― que como impuesto tampoco era viable, ha abierto una posibilidad de que los municipios, cambiando la interpretación de las normas que existen, sigan con la postura de que eso es un impuesto, aún cuando puedan creer que al final del día van a perder. Pero pensemos que esta primera ronda de discusión tardó como ocho o diez años en llegar a la Corte. Y además la Corte tuvo la idea el año pasado (no sé si buena) de cerrar la competencia federal para discutir cuestiones de tributación municipal relativas a la Ley de Coparticipación (en la causa Papel Misionero). Cerrada esa vía federal que era más ágil y que permitiría llegar a la Corte más rápidamente, abre ahora un compás de tiempo y también de caja. El presidente del Superior Tribunal de Córdoba comentó en una conferencia que más allá de las consideraciones jurídicas, había que ver que para los municipios de Córdoba esta contribución representa el 30% de sus ingresos. Ahí hay una cuestión que ya escapa a esta Mesa, pero que se tiene en cuenta a la hora de decidir. Esto es todo de mi parte, gracias.
Intervención del Dr. Lalanne
En primer lugar quiero agradecer a la Comisión de Derecho Tributario y Aduanero del Colegio y al Dr. Alejandro Messineo por la invitación, y a todos ustedes por su presencia aquí.
Mi exposición se centrará en la situación de los municipios cordobeses hoy en día, o por lo menos hasta ayer, porque hay variaciones diarias dado que van realizando cosas bastante inexplicables. Con relación a lo que comentó Álvaro recién sobre las citas que se vienen haciendo de lo publicado por el Dr. Cogorno, les digo que estuve hablando con él y le mencioné que lo están citando para fundamentar la tasa. Esto me lleva a pensar que hay que tomar precauciones al escribir algo. Si uno lee la sentencia del Superior Tribunal de Justicia de Córdoba, por cierto llama la atención. La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene la particularidad de que no cita a doctrinarios del país vivientes. La principal razón de no hacerlo es para evitar que esa persona, cuando salga la sentencia pueda decir que él no opina eso, que él dijo otra cosa y que está mal citado.
El Tribunal Superior de Justicia cita y dice “…el galardonado como Profesional del Año por la Confederación General de Profesionales del país, sostiene: …” y cita. Fíjense que todo esto, como dijo Álvaro Luna Requena, se inicia en el año 98. Precisamente el quiebre es un artículo publicado en la Revista Impuestos de noviembre de 1997, que es la doctrina que tienen los municipios para fundamentar este curso de acción. No tenían una doctrina y a partir de esa publicación la tuvieron. Citaron aquel artículo del Dr. Horacio Villegas, que siguió escribiendo su libro hasta el año 2001/2002, pero que a partir de la séptima edición cambia totalmente su postura sobre el concepto de tasa. Pero las municipalidades siguen citando la doctrina del Dr. Villegas, casi como única doctrina. Después hacen una particular interpretación del fallo de la Corte de 1989 sobre Compañía Química. Esos fueron los argumentos básicos que tuvieron los municipios.
Cierto es que trae preocupación, porque se cometen muchísimas injusticias en el camino, y las empresas padecen esta situación preocupante. No quiero aventurar cómo terminará este frente de conflicto. Pero sí me parece importante tomar en cuenta la jurisprudencia y la doctrina que se ha venido manifestando en los últimos 50 años en la Corte.
Tendríamos que analizar sentencias del Tribunal Superior de Justicia, algunas de las cuales dejan mucho que desear y a veces se contradicen, y parece que no toman en serio a la Corte Suprema, cuando dicen que aplican “Raffo”. La Corte Suprema dijo en ese caso: “Por eso de conformidad en lo pertinente” ¿qué significa “en lo pertinente”? La Procuración había propuesto hacer lugar a la demanda y revocar la sentencia. La Corte, al decir “en lo pertinente” se separa de esa parte del dictamen de la Procuración, y dice “se hace lugar a la queja, se concede el recurso extraordinario y se ordena remitir las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia”.
Esto ocasionó revuelo. El presidente del Tribunal Superior, Dr. Sesin, se sintió agraviado por el dictamen de la Procuración General de la Nación. Catorce intendentes municipales fueron a ver al Dr. Sesin. Uno de ellos, el titular de San Francisco es precandidato a gobernador, de modo que esto está lejos de solucionarse políticamente. Cuando salieron de la entrevista con el Dr. Sesin, los catorce intendentes dijeron: “Este es el fallo de una Corte unitaria”. Declararon eso porque consideraron que se estaba afectando la autonomía municipal, según la interpretación que de ella se hace en Córdoba. Es en esos términos que se plantea la discusión.
Este es el dictamen (señala cuadro de una transparencia proyectada) de la Procuración al cual remite el fallo de la Corte. Fíjense que la Procuración no hace más que reproducir lo que ya era la jurisprudencia de la Corte, pone blanco sobre negro lo que ya la Corte había dicho, y lo cita en el fallo Banco Nación c/Municipalidad de San Rafael del año 1956, el primero en que la Corte dice que una tasa “debe corresponder a una prestación concreta, efectiva, individualizada respecto de un bien o acto del contribuyente”.
Ahí tenemos la cita que la Procuración hace de los fallos de la Corte, el primero de 1956, también Compañía Química, y el último Mexicana de Aviación, en el cual Argibay se aparta con la disidencia.
Cuando salió “Papel Misionero” los asesores letrados de las municipalidades dijeron que “la Corte convalidó el impuesto a las valijas”, como lo llaman en Córdoba, porque decían que como esto se cierra a la competencia federal, va a terminar en la justicia provincial, y ya tenemos al Tribunal Superior de Justicia que lo ha convalidado. Eso lo dijeron en abril o mayo, y en junio salió este fallo Laboratorios Raffo, que originó como les dije antes toda una discusión.
Lo primero que sostuvieron los municipios respecto a este fallo es que “aquí tenemos la sentencia de una Corte unitaria, y que viola la división de poderes”. No simplemente lo dicen, sino que lo escriben. “La Corte Suprema, al revocar un fallo del Tribunal Superior de Justicia, está violando la división de poderes” (como si el Tribunal Superior no perteneciese al Poder Judicial). En su Fallo 1 de 1864 la Corte dice que es el intérprete final de la Constitución, o como tiene dicho la Corte norteamericana: “La Constitución es lo que los jueces dicen que es”. Por lo tanto, conforme al fallo de 1864, nuestra Corte es la que resuelve si un fallo de un tribunal inferior se ajusta a la Constitución.
El segundo punto dijo que “la sentencia de la Corte carece de efecto vinculatorio”. Lo de siempre: la Corte resolvió en el caso de Laboratorios Raffo c/Municipalidad de Córdoba, usted es XX c/Municipalidad YY, por lo cual lo que dijo la Corte para Laboratorios Raffo no obliga ni vincula a los tribunales respecto de una causa en la que no están presentes ni Raffo ni Municipalidad de Córdoba.
Algo que desde 1870 la Corte ya vino diciendo, en Pastorino, es el deber moral de respetar sus fallos. La Corte lo ha repetido en todos estos: Pastorino, Baretta, Montalvo y Barreto. Este último es del año 2006, no tiene nada que ver con la materia tributaria; lo que se discutía era el concepto de causa civil; Barreto era daños y perjuicios de una persona contra la Policía de la Provincia de Buenos Aires, causa originaria en la Corte, que aquí cierra la competencia originaria y limita el concepto de causa civil, y en esa ocasión viene a decir de la importancia y el deber moral frente a los fallos de la Corte.
Un dato significativo es que la Provincia de Buenos Aires tiene alrededor de 140 municipios; Mendoza tiene 18 municipios; Córdoba tiene 400 municipios. Cuando a algunos municipios se les cursa intimación, hay que buscarlos en Google (dije esto en Córdoba y se ofendieron). No es exagerado.
En el siguiente slide vemos que la Corte no hizo lugar a la demanda, dijo “se hace lugar a la queja, se concede el extraordinario y se remiten las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia”. Normalmente, cuando hay un Tribunal Superior o inclusive Cámara Federal, la Corte reenvía y lo obliga a meterse en el problema al Tribunal Superior. En mi opinión, en su momento era acertada esa postura de reenviar la causa al otro tribunal, porque si la Corte resolvía la causa Laboratorios Raffo y le daba la razón, iban a decir que los fallos no son vinculatorios, no son erga omnes, por lo cual se iba a la Corte y obtenían una resolución favorable. Ese es el razonamiento que hubiese hecho cualquier municipio de Córdoba si la Corte revocaba Laboratorios Raffo y aplicaba la doctrina de Raffo, revocando la demanda. En mi opinión la Corte lo obligó a meterse al Tribunal Superior de Justicia, lo cual lo obligaba a abandonar, con la sentencia de Laboratorios Raffo, toda la jurisprudencia que tenía. Dicha jurisprudencia se originó, como dijo Álvaro, en la causa Fleischmann, que tiene la particularidad de que los abogados de Fleischmann en esa causa fueron después los abogados de una parte de los municipios. Córdoba está dividida en dos sectores y existen dos o tres estudios asesores de los municipios. Hay zonas agropecuarias muy ricas; todas las cerealeras que venden sin local están sobre la Ruta 9, y afrontan reclamos de esos municipios, Leones, Marcos Juárez principalmente.
Otro de los argumentos: el Tribunal Superior podría dictar una sentencia que se aparte de lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia, puede hacerlo. Pero hay dos fallos de Corte, uno es Sosa (Procurador General de la Provincia de Santa Cruz) que motivó tres fallos de Corte, el último llamando la atención. Luego está Cisneros de Bau c/Telecom, un tema laboral, donde la Corte dice claramente que todos deben acatar la sentencia y obliga, no sólo al Poder Judicial sino también a los funcionarios provinciales; no solamente los jueces sino también los gobernadores.
Laboratorios Raffo no fue un fallo aislado. La Corte dictó después por lo menos tres fallos más: Ivax, Laboratorios Bagó, Halcón Laboratorios c/Villa María, y Productos Roche c/Municipalidad de Río Cuarto, del 13 de julio de 2010. En este último la Corte remite a Raffo. A los otros dos los rechaza, uno con el 280 y otro como inadmisible.
¿Qué pasó de la Corte para abajo? En la justicia federal hay un fallo de la Cámara Federal de Salta, Gas-Nor c/Municipalidad de Salta, donde aplica Raffo. Este fallo que aquí ven de Leicep c/Córdoba, en el Juzgado Federal 2 de Córdoba, y después vamos a la justicia provincial. El primer fallo que ustedes ven ahí, es YPF c/Laguna Larga, de la Cámara de Córdoba, interpreta Raffo de una manera particular y se aparta (sólo cuatro meses después de Raffo).
Y a partir de ahí empieza la dispersión, todos los tribunales provinciales miraban qué iba a hacer el Superior Tribunal de Justicia. La causa Raffo, de junio de 2009, calculen que puede haber llegado en octubre más o menos al Tribunal Superior de Justicia y éste la tuvo un año. La sentencia Raffo es de octubre, más o menos un año la causa en manos del Tribunal Superior de Justicia. Entretanto las Cámaras empezaron a preguntarse qué hacer, porque si el Tribunal no fijaba una postura, las Cámaras tendrían que resolver, y empezaron a hacerlo.
Hoy en día gran parte de las Cámaras están aplicando Raffo y la de San Francisco, que es una Cámara importante por la jurisdicción que comprende, se declara incompetente pero concede la suspensión del acto administrativo. Y se declara incompetente porque dice que la Corte se equivocó en Papel Misionero cuando dijo que la Ley de Coparticipación era una ley local. Fíjense la situación de incertidumbre que se le presenta a cualquier contribuyente que esté en la jurisdicción de San Francisco. Porque si uno va al Juzgado Federal de Bell Ville, que es el competente en San Francisco, se declara incompetente, y la Cámara Federal también se declara incompetente.
Al margen de esto, el problema de Papel Misionero, y más allá de que sea cuestionable lo que dijo la Corte allí, es que ha generado una onda expansiva en los tribunales federales provinciales. Estos tribunales, cuando ven que el demandado es la Municipalidad, suponen que es Papel Misionero, lo asimilan a ese caso. Si una empresa de servicios públicos demanda a una municipalidad en acción declarativa, cuestionando el tributo porque viola la normativa federal, cuando el juez o la cámara ven demandado al Municipio, enseguida aplican Papel Misionero. Uno le dice que si se lee la demanda de principio a fin no va a encontrar citada en ningún lugar a la Ley de Coparticipación, ni al Pacto Federal. Todos mis agravios son federales, con lo cual la cuestión federal es exclusiva y única, y no hay cuestión local. La Cámara insiste en que esto es Papel Misionero, o citan Petrobras c/Municipalidad de General Belgrano (que no tiene nada que ver porque ahí sí Petrobras citó el Pacto Federal, la Ley de Coparticipación y la similar provincial, con lo cual eso era mixto y era competencia local).
Si uno va a la justicia federal de Córdoba y plantea esta situación, se declaran incompetentes. La Cámara de San Francisco hace lo mismo. Pero como conforme al Código de Córdoba al declararse incompetente la justicia provincial archiva la causa, no la remite al federal, entonces uno sigue con la Cámara local que se declara incompetente y con la Cámara Federal que se declara incompetente, pero nunca hay un conflicto negativo porque uno no se entera de lo que dice el otro. Si la Cámara de San Francisco al declararse incompetente mandase la causa al Juzgado Federal, éste, al declararse a su vez incompetente, se produciría el conflicto negativo. Iría a la Corte que debería resolverlo. Pero como la Cámara de San Francisco se declara incompetente y archiva, y la Cámara Federal se declara incompetente y obliga a ir a la Corte, nunca ocurre el conflicto negativo. El conflicto negativo tiene la ventaja para el contribuyente de que el propio juzgado da intervención directamente a la Corte, no hay que interponer recurso extraordinario, sino que el juez, al generarse el conflicto negativo y no existir un superior común a ambos, remite la causa a la Corte. Y no hay recurso extraordinario, por lo cual no hay riesgo de la acordada.
La Cámara Provincial de Villa María es una de las primeras que empezó a aplicar Raffo. Río Cuarto tiene dos Salas. Esto implica un problema, porque los turnos en la Cámara de Río Cuarto se dan en base al número de causas: 50 causas van a una Sala y desde la 51 van a la otra Sala. Por eso si uno tiene un decreto del intendente y tiene que interponer la demanda debe hacer cálculos del orden en que va a entrar. La Sala 2 no aplica Raffo, es ese fallo que ven ahí, Colgate Palmolive, 12 de marzo de 2010, se aparta de Raffo. En realidad hasta aquí, porque ahora, a partir de septiembre, la Sala 2 modifica el criterio cuando dicta dos fallos en los que por mayoría hacen lugar a la demanda.
Hay dos fallos también interesantes: Droguería Suizo Argentina, de la Cámara de Bell Ville, que hace una interpretación muy particular. El artículo 9 del Código Procesal Contencioso Administrativo de Córdoba establece el solve et repete al capital. El artículo 120 del Código Fiscal de la Provincia admite la posibilidad de garantizar con un seguro de caución. Entonces hacen una aplicación de la analogía y dicen que analógicamente se puede aplicar el 120 al 9, con lo cual el Código Fiscal, que se aplica a las discusiones de los tributos muni-provinciales, que establece el seguro de caución, es aplicado por la Cámara cuando se discute por un tributo municipal. Con ello hacen lugar al planteo de Droguería Suizo Argentina y la intiman a que en plazo de 10 días constituya seguro de caución para garantizar de manera fehaciente la discusión.
Porque el caso es que el decreto del intendente que agota la instancia administrativa y para ir a la justicia tengo que pagar, por lo menos el capital, con lo cual el negocio funciona. Esto es público, los convenios que firman los estudios de abogados representan entre el 19 y el 30% de las sumas recaudadas por la municipalidad. Se entiende por sumas recaudadas inclusive las que se pagan para acceder a la justicia, con lo cual los asesores legales cobran el 20 ó el 30% de lo que uno paga. Hay un solo municipio que les hizo firmar a los abogados en estos convenios que en caso de perder, las costas estarán a cargo de los abogados. Y se aceptó firmar, lo que indica que debe ser un negocio segurísimo y cuantioso.
¿Qué venía diciendo el Tribunal Superior de Justicia hasta la sentencia Raffo del 1º de octubre? Ustedes lo pueden leer [señala transparencias]: “Por lo que resulta innecesario que el municipio acredite la efectiva prestación de servicios. Ya sea que opere como tasa o como impuesto, siempre lo será en virtud de la potestad municipal de establecer este tributo y que tienda al bienestar general de la población. El hecho imponible surge en razón de la configuración del presupuesto normativo, sin que la concreta utilización que de él efectúe el contribuyente se erija en presupuesto determinante del surgimiento de la obligación tributaria.”
Aquí hay que destacar que los municipios cordobeses tienen una confusión muy grande respecto de la utilización efectiva de la prestación del servicio. Ellos confunden prestación efectiva con el beneficio derivado de esa prestación. Los municipios dicen que el contribuyente tiene que pagar la tasa, aunque ésta no le genere ningún beneficio. Un profesor ya fallecido, Eusebio González García, contaba una anécdota sobre lo que significa el beneficio de la tasa. Decía que Tomás Moro, antes de que le corten la cabeza en la Torre de Londres, saca una libra y se la da al verdugo, por el costo del servicio que iba a prestar. Entonces decía González García que pensar que la tasa se paga porque tiene un beneficio sería algo de humor inglés. Está claro que la tasa no tiene por qué generar beneficios, pero sí tiene que haber una prestación efectiva. Los municipios de Córdoba confunden prestación efectiva con beneficio.
Más adelante ustedes pueden leer: “La prestación efectiva es una cuestión de hecho irrelevante a los efectos de enervar la pretensión municipal de cobro de la contribución. La existencia de local comercial es indiferente a los fines de la tributación exigida, que sólo requiere del contribuyente un efectivo despliegue de actividades lucrativas.” Eso decían los fallos que tenemos aquí, Frigorífico Tinnacher del año 2000 y Banco Social, de Córdoba; son los dos fallos que el Tribunal Superior de Justicia cita mucho.
Esta es la sentencia del Tribunal Superior de Justicia en Laboratorios Raffo, del 1 de octubre de 2010: “El decisorio de este Tribunal, dejado sin efecto por la Corte Suprema de Justicia, en modo alguno importa un desconocimiento de su tradicional, extensa e inveterada doctrina.” Está diciendo que ‘nos duele lo que dice la Corte, lo aplicamos, pero nosotros nunca desconocimos lo que dijo la Corte. Es más, estamos de acuerdo con ello’. No los quiero aburrir, pero si retrocediéramos dos slides comprobaríamos que habían dicho todo lo contrario. Y después dicen: ‘Por tanto, como la Corte me revocó, yo aplico el criterio de la Corte’. Y ahí empieza lo que nunca se tendría que haber escrito, porque esta sentencia daba para un recurso extraordinario, lo que pasa es que no hay agravio. Pero en el fondo parece que el Tribunal se está riendo de la Corte.
En otra parte dice: “Antes bien, se explicaron abiertamente en el pronunciamiento los nuevos argumentos de hecho y de derecho que importaban el reconocimiento de que esta litis constituía una causa o caso judicial sin precedentes en la doctrina de la Corte Suprema.” Lo que le está diciendo a la Corte es: ‘yo aplico lo que ustedes dijeron en Raffo porque siempre estuve de acuerdo con eso que dijeron; pasa que ustedes no entendieron. Yo di nuevos argumentos que superan su limitado conocimiento del derecho, de modo que si ustedes hubiesen interpretado mi alto vuelo jurídico, pudieran haber resuelto de otra manera’. Otra cita: “La legalidad de acto administrativo de determinación tributaria había sido juzgada por esta Sala de conformidad a un nuevo orden constitucional (negritas originales) consagrado mediante la reforma a partir de 1994 que erigió a los municipios como entidades con autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera…. En particular se juzgó que la contribución municipal exigida se sustenta en normas federales y locales emanadas de la autonomía provincial y municipal, que delimitan el poder tributario de los municipios autorizándolos a percibir impuestos municipales… En definitiva, este Tribunal calificó a la pretensión tributaria municipal como un impuesto municipal (artículo 188 de la Constitución Provincial y artículo 123 de la Constitución Nacional) y sobre esa base juzgó su juridicidad.”
Volvemos ahora a Raffo y leemos que la Procuración Fiscal dijo que esto no era una tasa (la Procuración General de la Nación dijo que esto era una tasa y que por lo tanto no había que analizar otros aspectos) y eso lo dijo porque la Municipalidad sostuvo que era una tasa. Entonces no se entiende por qué ahora el Tribunal Superior de Justicia dice que ellos habían calificado como un impuesto algo que ya venía calificado como tasa de las actuaciones administrativas. En todo el expediente administrativo, desde el descargo hasta el decreto, la Municipalidad consideró que es una tasa. Cuando contestó la demanda dijo que es una tasa, cuando apeló o contestó agravios dijo lo mismo, y ahora vienen al Tribunal afirmando que ‘nosotros dijimos que era un impuesto’. Cuando la Corte recibe las actuaciones, el personal de la Procuración abre el expediente en la foja 1, en la 400 y en la 500 y comprueba que siempre dijeron que es una tasa. Sigue diciendo: “Muchas veces puede ser dificultoso interpretar a partir de un texto normativo literal si el legislador ha querido establecer un impuesto o una tasa, en cambio no es posible desconocer si el tributo está constitucional y legalmente justificado y la potestad tributaria ejercida está permitida”. Es decir, si no se entiende lo que dice el legislador yo interpreto en la forma más perjudicial para el contribuyente.
La Corte tiene dicho en el fallo Hermitage, sobre el Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, en el Considerando 7: “Que como primera aproximación a la cuestión negativa, no resulta ocioso recordar que la Corte ha sostenido en reiteradas oportunidades que es necesario que el estado prescriba claramente los gravámenes, para que los contribuyentes puedan fácilmente ajustar sus respectivas conductas en materia tributaria. Desde la premisa expuesta puede afirmarse que la ley que establece el impuesto aquí cuestionado no contiene una redacción clara y precisa, circunstancia que demuestra una deficiente técnica legislativa.” Por tanto, lo declara inconstitucional.
Y esto otro que ya es el colmo: “Para la solución jurídica del caso además regía el principio de juris novis curia”. Lo que le está diciendo al Tribunal Superior de Justicia es que de haber conocido las leyes aplicables hubiesen resuelto como yo resolví, pero como no las conocen, porque no aplican el principio referido, resolvieron de esa otra manera. Y después dice: “El juicio de validez constitucional efectuado por la Procuradora en el dictamen al que se remitió la Corte Suprema de Justicia, tal como se señala expresamente, se ha circunscripto exclusivamente a una interpretación literal de la norma tributaria municipal, a partir de la exclusiva consideración de la pretensión como tasa o contribución y no como un impuesto.” En realidad la Procuración dijo que era una tasa porque la Municipalidad había dicho a lo largo de todo el expediente administrativo que era una tasa. Después insisten en que esto es un impuesto municipal.
Y para terminar miremos el panorama. Es bastante desalentador, porque como señalo en el segundo punto, el Tribunal Superior de Justicia le dio letra a los municipios. Ahora ya tienen toda una doctrina que no es necesario citar ni buscar, sino que está en el Tribunal Superior. ¿Qué van a hacer los municipios? Como decía Álvaro, no tienen que modificar la norma. Lo que están haciendo es una “vuelta carnero” para atrás. Lo lógico sería que en todos aquellos expedientes administrativos que ya tienen determinación de oficio o inclusive decreto, en el cual la Municipalidad dijo que esto es una tasa, los municipios tendrían que bajarse de esa discusión. Porque ya dijeron que era una tasa y tanto la Corte como el Tribunal Superior le dijeron que no una tasa. No sería lógico que los municipios sigan discutiendo aquellas causas en las cuales ya sostuvieron que es una tasa, porque las perderían. Si hoy empiezan una causa no van a reclamar la tasa, sino el impuesto, con lo cual la discusión va a otro carril. Pero si plantean la discusión en que si la tasa puede ser cobrada, y los municipios ya dijeron en una Resolución que esto es una tasa, ya tienen perdida la discusión.
Álvaro comentaba que están yendo contra los directores de las compañías. Muchos municipios no tienen establecida la norma de cuándo se debe ir contra el director. Van conjuntamente contra el director y la compañía, sin que exista norma alguna de procedimiento municipal que habilite tal cosa. Y lo último, pensemos que el artículo 1112 del Código Civil establece que son responsables los funcionarios por no cumplir, sino de una manera irregular, las obligaciones legales que les están impuestas. Con lo cual los intendentes municipales y los funcionarios que firman las resoluciones, al reclamar una tasa, están claramente incumpliendo un fallo de la Corte.
Me parece que hay que hacer algo para frenar esto, porque los municipios van a seguir, y en la medida en que pudiera ponerse en riesgo el patrimonio de los funcionarios municipales, podría ser la única forma de parar a algunos de ellos en los reclamos por estas tasas, a veces millonarios. |
